内容提要：发达国家的农业应急管理设置有完整的应急管理机构体系，应急管理的法律体系完善，重视灾害的预防管理及应急教育，重视灾害应急中的社会参与。当前，我国的农业应急管理存在缺乏统一的综合性农业应急管理机构、法制不健全、不完善等问题。借鉴发达国家的经验，我国在农业应急管理方面，需完善机构体系、运行机制与法律体系；增强预警能力、危机意识和救灾能力，建立应急管理风险评估机制，发展民间非政府应急组织。
关键词：农业突发事件 农业应急管理 经验借鉴
2010 年上半年，我国重大自然灾害频繁发生：年初，新疆连续遭受9次大范围寒潮冰雪天气过程，西南五省区遭受秋冬春连旱；4 月14 日，青海玉树发生7.1 级强烈地震；6 月中下旬，南方11个省份遭受洪涝灾害，全国18 个省份遭受旱灾，26个省份遭受洪涝灾害，多个地方出现干旱、低温、暴雨、高温等极端性天气。灾害给我国的农业生产造成了巨大损失，据国家减灾委员会办公室及民政部核定，上半年受灾人口2.5 亿人（次），因灾死亡3514 人,失踪486 人，紧急转移安置人口644 万人（次）；农作物受灾面积2029.4 万公顷，其中绝收面积304.6 万公顷；倒塌房屋90.7 万间，损坏房屋301.4 万间；因灾直接经济损失2113.9 亿元。在食品安全方面，“苏丹红”事件，“阜阳奶粉”事件，“辽宁豆奶粉”事件，“三鹿奶粉”事件，雀巢奶粉碘含量超标事件以及闹得沸沸扬扬的“95GYQMbai国产啤酒添加甲醛”事件，深圳“哈根达斯事件”，立顿涉嫌氟化物超标事件，变质光明牛奶返厂加工再销售事件等等，这些还是近几年发生的影响非常大的食品安全事件，小事件更是数不胜数。这些恶性食品安全危机对我国政府构成了巨大的挑战，不仅打击了消费者对食品安全的信心，也严重损害了食品行业产业的健康发展。
自然灾害、食品安全，再加之“非典”、“禽流感”、“甲型H1N1 流感” 这些严重的人畜共患病疫情，都严重影响着我国农业、农村、农民及整个社会的生计， 各界要求加强农业应急管理能力的呼声日益增强。基于此，本文在介绍发达国家农业应急管理经验的基础上， 通过分析我国当前农业应急管理的现状与存在的普遍问题，积极借鉴发达国家的农业应急管理的有益经验， 提出我国农业应急管理需要完善的方向以供相关决策部门参考。
一、发达国家农业应急管理的主要经验
（一） 设置有完整的应急管理机构体系
面对突如其来的自然灾害， 完整的应急管理机构体系能确保应急工作有条不紊的进行。在美国，国土安全部是最高的应急管理机构，之后，2003 年联邦紧急事务管理署（FEMA）并入国土安全部，成为美国联邦政府应急管理的最高行政部门，统一负责全国各种紧急事务工作，全美被划为十个应急管理区并在每个管理区、每个州设置紧急事务管理办公室，负责协调各管理区、各州的紧急事务管理，而在地方，政府一般都设有应急管理中心。美国还建立了联邦、州、县、市、社区5 个层次的农业应急管理机构,国家、州、地方三级涉农部门纵向协调，相关政府职能部门横向协作。在日本，则设置了以内阁首相为最高指挥官，通过内阁官房负责总体协调，由安全保障会议、阁僚会议、内阁会议、中央防灾会议等制定对策，警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门依据具体情况予以配合的应急组织体系。在澳大利亚，中央成立了应急管理中心，主要负责对灾难应急管理进行协调，另外还设立了从联邦政府到州和地区政府，再到社区的三层次应急管理体系，不同层次承担不同的应急职责。
对农业发展造成严重影响的突发性事件除了自然灾害以外，还有食品安全问题。很多发达国家对食品安全进行了系统的管理，成立了应对突发性食品安全问题的专门机构。比如欧盟就成立了食品安全管理局，负责在发生食品安全危机时为食品危机处置小组提供所需要的科学和技术建议，为欧盟委员会、欧盟议会和欧盟各成员国提供风险评估的结果，并为公众提供相关的风险信息。而且欧盟各成员国纷纷成立统一的食品安全监管机构，将风险管理与评估分别在不同的机构中进行，以此保证风险评估不受行政干扰而是以科学为基础。再如日本，日本负责食品安全的监管机构主要是厚生劳动省、农林水产省以及日本食品安全委员会。厚生劳动省主要负责对进出口以及国内市场的食品卫生进行监管，农林水产省主要负责生鲜农产品(植物、肉类、水产品)的安全性监管，食品安全委员会主要负责对农林水产省、厚生劳动省等风险管理机构进行监督、指导和客观公正的风险评价。
此外，农业应急管理还涉及人畜共患病危机管理。多数发达国家成立了专门应对人畜共患疾病的应急管理机构，以及制定并启动了一系列负责管理人畜共患疾病的法律。在美国，负责应对人畜共患疾病的应急管理机构是动物疾病危机管理中心, 该中心不仅加强了国内防控疾病的能力，而且也加强了国际社会防控动物疾病的能力。在欧洲， 欧盟于2004 年在瑞典的斯德哥尔摩成立疾病预防和控制中心（ECDC），其主要目的是加强传染疾病的防控能力，主要任务是对危害到人类和牲畜健康的传染疾病实施鉴定、评估和交流，ECDC 在欧洲各个国家开展了较为广泛的传染病监测，并且建立了早期预警系统，同时ECDC还组建了相关专家库，对新发传染疾病进行危害性评估。
（二）应急管理的法律体系完善
发达国家多数建立了完善的灾害应急法律体系，采取立法、政策等方式来强化应急管理能力。比如美国，其灾害应急管理体制的发展有着坚实的法律基础，形成了一个比较完善的法律体系，美国制定了《紧急状态法》，另外还有多部相应法律法规对协调应急管理工作起了至关重要的作用，例如1950 年颁布的《灾难救援法》，1968 年制定的《全国洪水保险法》，1994 年修订的《联邦应急计划》等。再如日本防灾基本大法是《灾害对策基本法》，基本法明确了防灾责任，并建立了进入灾害紧急状态的程序。此外，法国的《紧急状态法》以法律形式明确规定了紧急状态下政府的权力和公民应承担的义务，英国于2004 年颁布的《民事紧急状态法》也明确规定了地方和中央政府对突发灾害的紧急状态进行应急管理的职责。
此外，很多发达国家还对食品安全应急管理进行了立法，建立了完善的食品安全法律体系。比如欧盟，在食品安全法律层面上， 欧盟建立了层次分明的食品安全法规体系，自2006 年1月1日起，欧盟一系列食品安全法律法规全面生效，食品安全管理形成一个统一、透明的整体。再如美国，美国现行食品安全法律体系主要由《联邦食品、药品和化妆品法》、《联邦肉类检验法》、《禽类检验法》、《蛋类产品检验法》、《食品质量保障法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠法》和《公众卫生服务法》等七部法律组成。
在人畜共患病方面，日本负责管理人畜共患病的法律主要有《传染病的预防和传染病人治疗法》、《检疫法》和《人畜共患病控制管理办法》等相关法律法规，以这些法律法规为依据,日本对大规模传染病的预防、处理、治疗及紧急对策方面有法可依。
（三）重视灾害的预防管理及应急教育
“隐患险于明火，防范胜于救灾”，预防管理是农业应急管理的基础性工作， 政府及公众都应该要居安思危，重视自然灾害预防预警以及防灾减灾教育工作，从而最大限度降低灾害损失。多数发达国家建立有完备的灾害预防系统，并且高度重视防灾宣传教育工作。美国凭借其先进的科学技术以及雄厚的物质基础，建立了完善的预警系统和科学全面的应急预案，如果预测到有可能发生灾害即刻采用各种信息手段将灾害信息传达给每位市民，每年都要对灾害应急工作人员进行有针对性的培训，通过多种渠道对公众进行防灾宣传教育。日本在很多区域建有防灾基地，这些基地平日里是公众场所，而在发生灾害时即成了避难所、应急管理指挥中心、物质调配中心和医疗保障中心。通过学校教育、防灾管理活动以广泛而深入的灾害应急演练进行防灾知识宣传教育，强化公众的防灾意识和防灾救急能力。在加拿大每年举行一次“紧急事件准备宣传周”，由各级政府、非政府民间组织、志愿者以及教师等人共同参与，向公众宣传应急救灾知识，以此强化公众应急救灾的能力。
（四）重视灾害应急中的社会参与
应对自然灾害仅仅依靠政府还远远不够，应充分利用民间资源，重视灾害应急中的社会参与。多数发达国家建立了完善的民防机制，建立了很多有针对性的非政府应急组织。美国鼓励全民参与，并建有许多非盈利性慈善机构，如红十字会、教会、募捐机构、志愿者组织等，在灾害发生时及时提供医疗、避难所、人力、物资等。德国的民防专业队除了约6 万人专门从事民防工作外，还有约150 万消防救护和医疗救护、技术救援志愿人员。在日本，公众有很强的防灾救灾意识， 一旦灾害发生地方居民会立刻采取行动，日本也建立很多地方灾害管理的志愿者组织，这些组织备有应急物资，定期进行灾害应急管理演练。
二、我国的农业应急管理体系及其存在的问题
（一）我国的农业应急管理体系
我国应急管理建设的核心是“一案三制”，“一案”是指突发性公共事件应急预案体系，“三制”是指应急管理的体制、机制、法制。我国针对突发事件的预防、监测、预警，以及应急管理的组织、指挥、保障等内容制定了突发事件应急管理预案。我国的应急管理体制建设呈现分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的特点。旨在建立统一指挥、协调有序、反应灵敏、运转高效的管理机制，包括建立完善的监测预警机制、决策和指挥机制、应急响应机制、评估与奖罚机制、国际合作机制等。在应急管理方面的法律法规方面，主要有《防震减灾法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《突发事件应对法》等。
我国应对自然灾害的最高机构是国家减灾委员会，属于部际协调机构，另外民政部下设国家减灾中心。依据自然致灾因子，不同的部委局负责不同类型的灾害应急管理工作，例如中国气象局负责气象灾害的应急管理，水利部负责水旱灾害的应急管理, 农业病虫害以及草原火灾则由农业部负责。同时设立了一些应对突发自然灾害的领导小组，以应对一些影响较大的自然灾害，另外地方政府还设立了相应的应急管理机构。我国目前运行的是以部门为主、结合地方政府的“垂直与区域相结合的自然灾害应急管理模式”。
在食品安全应急管理方面，我国于2009 年6月1 日启动实施《食品安全法》，该法进一步完善了我国食品安全监管的法律体系，使食品安全监管工作有法可依，依法治理。
在应对突发人畜共患病方面，我国建立了兽医部门和卫生部门协作及联防联控机制，制定了疫情发生的应急预案，一旦发生疫情可及时高效地进行应对。另外，在高校和科研院所设立临床诊断服务机构，为基层兽医机构及养殖场提供实验室诊断服务，为防控工作提供技术支持。
（二）存在的主要问题
近年来我国农业应急管理体系建设成就显著，在应对突发事件时政府的快速反应力与决策力大幅度提升、资源配置及时高效、信息沟通能力显著加强。但是，我国农业应急管理仍存在着明显问题：
1. 缺乏统一的综合性农业应急管理机构。我国农业应急管理机构各部门因为受到自身业务的限制只能从一个方面履行应急职责，而且部门分散，机构之间条块分割很严重，各部门之间缺乏信息沟通和配合，缺乏统一的应急指挥机构，导致应急反应迟缓，资源不能够有效的共享，应急效率低下。产生的主要问题是：分工过细，职能重叠，各部门缺乏统一步调和统筹规划，使很大一部分力量在相互依赖、推诿中消耗掉。结果是大家都在管，却谁也管不好，整合协调机制的不完善，导致部门之间的“缺位”、“错位”问题一直存在。
2. 农业应急管理法制不健全、不完善。我国至今没有统一应对各种自然灾害的紧急状态法。各级政府、相关应急部门、相关工作人员及社会力量在应对农业紧急事件时没有以法律明确规定的职能、权限和义务。而且，没有形成完善的程序化应急管理模式。我国防灾管理主要是针对不同灾害分别立法，不同部门管理不同灾害，导致法律法规分散，容易出现法律法规之间的冲突，而且各个部门只针对自己所负责的灾害立法，缺乏沟通合作。
3. 政府缺乏主动防范意识和灾害监控、预警措施。虽然我国建有应急预案体系，但政府对突发事件的预防和监控仍然不够重视，而更重视事后应对，延误危机处置的最佳时机。如汶川本处于我国的一条地震带上，虽长时间没有发生地震， 但地方政府和相关的部门也应该予以警惕，并做好应急预案。
4. 农民的危机意识薄弱，缺乏识灾、防灾能力。我国农民的危机意识非常之淡薄，对农业风险可能造成的后果认识不够清晰， 在防灾避险方面存在相当严重的侥幸心理，对平时的保护与防范不重视。每年我国农业因灾损失严重，而农民的投保意识却非常薄弱，2008 年我国农业保险保费收入为110.7 亿元, 仅占全国保费收入的1.13GYQMbai。另外，很多农民片面追求经济利益，忽视环境保护，滥伐森林，使用各种危害环境的化肥、杀虫剂、除草剂，导致环境恶化、外来生物入侵、生物多样性丧失等。
5. 社会救助体系不完善、民间资源利用不充分。我国政府在应急管理中起着主导作用，表现出强大的社会动员能力，但未能更广泛地发动社会力量和民间非政府公共组织参与，可谓是“强政府，弱社会”，应对紧急事件的成本很高，政府的负担重，压力大，不利于政府、社会对公共事务的共治。另外，我国政府在应对大规模灾害时组织规模化的民间善举还不够规范化、制度化，以致很多志愿者和民间组织欲伸出援手却不知伸向何方。
三、发达国家农业应急管理经验对我国的借鉴
（一）完善农业应急管理的机构体系、运行机制、法律体系
1. 完善农业应急机构体系。我国缺乏统一的综合性农业应急管理机构，因此我国农业部应设立农业应急管理指挥中心，负责对农业应急管理工作的统一调度、组织、指挥等。借鉴美国的国家、州、地方三级涉农纵向协调及各职能部门横向协作的机构体系，我国应设立中央、省(自治区、直辖市)、地(市)、县(旗)、乡镇、村六级纵向的农业应急管理组织机构，各级组织机构内部再设立横向的应对不同类型紧急事件的职能部门，部门间要加强信息沟通和合作能力。除此之外，农业突发事件直接涉及到农村基层，所以还应着重加强乡村应急组织机构建设。
2. 完善农业应急管理运行机制。在美国，当紧急事件发生时，地方政府先采取应急措施进行应对，若地方政府无力应对则向州政府请求救援，如果州政府也无力应对则由州政府向联邦政府申请救援，由FEMA 采取相应的应急措施。在德国，灾害发生时首先由当地政府负责应对，当灾害规模扩大时，救灾的活动逐级扩大到县、州以至全国。借鉴美国和德国的应急运行机制，我国在发生灾害时，应首先由当地政府采取应急措施，如果当地政府无力处置，则逐级上升至省、中央。
3. 完善农业应急管理的法律体系。我国至今没有一部统一处置各种自然灾害的紧急状态法，美国有《紧急状态法》，俄罗斯有《紧急状态法》，日本也有《紧急状态法》，我国也需要有相应的法律，为农业突发事件的应急管理提供法律依据。
（二）增强预警能力、危机意识和救灾能力
防范胜于救灾，德国拥有较为完备的灾害预防及控制体系， 灾害预防机制是由多个担负不同任务的机构组成的， 美国建立了完善的预警系统和科学全面的应急预案，日本在很多区域建有防灾基地。鉴于此，我国政府对农业突发事件的预警和防范应予以高度重视，加强预警技术及预警系统的投入，提高预测预报的准确性以及时效性。应急预案是应对各种突发事件并做出各种应急决策的关键，因此，各级农业应急管理部门应对不同级次和类别的紧急事件制定合理的应急预案，以确保农业突发性事件发生时应急管理工作得以顺利进行。日本高度重视防灾救灾宣传教育工作，在加拿大每年都有“紧急事件准备宣传周”，我国应急管理部门和民间非政府应急组织应高度重视普及防灾救灾知识和技能的工作，提高公众的危机意识，以及在危机处理和救援时有良好的心理素质和处理能力。“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”，农业应急管理重在预防，虽然我们尚无法阻止各类大规模灾害及紧急事件的发生，但我们仍可以通过建立科学的预防管理机制，进行预防、控制及管理，而且要彻底抛弃“默默无闻避免危机没有奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的思想，做好预防管理工作，将灾害带来的损失降至最低。
（三）建立应急管理风险评估机制
美国建立了一套五级威胁预警系统，用红、橙、黄、蓝、绿等五种颜色标志受威胁的程度。借鉴美国，我国应急管理部门应该对各种潜在的农业风险随时进行监测与评估，制定农业突发事件的风险分析技术规范和准则，根据风险分析的定性和定量结果，适时公布风险危害因子、地区和产品，提请公众关注和警觉。评估可能出现的农业风险的种类、性质、特点和规律等，并依据不同标准对风险紧急程度划分等级。政府可以据此确定处置范围、应急部门、应急投入力度等。同时，应把风险评估和风险管理职能分开，促使工作程序化。避免风险评估者和风险管理者既当“裁判员”，又当“运动员”的双重角色，减少利益冲突，确保风险评估的科学完整性。
（四）发展民间非政府应急组织
在应对紧急事件时我国民间力量的发挥严重不足，灾情的发生不能仅依靠政府的救济, 必须充分利用民间资源。美国建有很多非盈利性慈善机构，日本也建立了很多地方灾害管理的志愿者组织，德国有约150 万消防救护和医疗救护、技术救援志愿人员，加拿大有专门从事应急管理教育和培训的应急管理学院。因此建立发展民间应急组织显得尤为重要，并在应急机构中增设专门部门对其进行管理。也可以借鉴加拿大在国内多建立一些应急管理方面的专业院校，如暨南大学于2008 年设立了国内第一个应急管理学院。
