关键词：中国；日本；农产品产地；环境污染；控制与管理体系
农产品产地是指植物、动物、微生物及其产品生产的相关区域。近年来，中国农产品产地环境污染问题日趋严重，耕地环境质量不断下降，农产品有毒有害物质残留问题突出，已成为制约农业和农村经济发展的重要因素，并严重影响到农产品的出口和国际市场竞争力。在农产品产地环境污染防治方面，日本已建立了相对完善的法律、制度、标准等控制管理体系，污染问题得到了很好的解决。中国与日本国情基本相似，但在农产品产地环境污染防治方面基础仍较为薄弱，存在诸多不足之处。因此，具有针对性地开展中日农产品产地环境污染控制与管理体系比较研究，对建立中国农产品产地环境污染防治体系，从源头上保障中国农产品质量安全，具有重要作用。
一、中国农产品产地环境污染现状
目前，影响中国农产品产地环境的原因主要有两方面：①工矿“三废”和城市生活污染源。主要造成耕地土壤和农用水质重金属超标，直接导致稻米、蔬菜、水产品等农产品重金属超标现象比较突出。②农业面源污染。主要是在农业生产过程中滥施化肥、农药和农膜等化学投入品及任意排放畜禽粪便等农业污染物。严重影响耕地土壤理化性状、地表水和地下水质，不仅降低了耕地质量，而且给养殖水体也带来了严重的污染。
据全国农业环境质量状况调查统计，截至2006年7月，中国农业遭受工业“三废”污染的面积已达1 000万hm2，约占耕地总面积的1／10以上。其中因污水灌溉引起的耕地污染面积为220万hm2，占耕地总面积的2．3％ ；大气污染农田面积530万hm2，占总耕地面积的5．6％；固体废弃物堆存占地和毁田约13．3万hm2。目前中国农业耕地已遭受严重的环境污染，全国受重金属污染的农田约2 500万hm2，每年被重金属污染的粮食多达1 200万t。2000年对30万hm2基本农田保护区土壤有害重金属抽样监测，其中3．6万hm2土壤重金属超标，超标率达12．1％。除工业废弃物造成农田环境污染，农用化学品的使用也是主要污染源之一。全国有10％以上的耕地受化肥、农药的污染，其中受污染较严重面积达133万hm2。另外，近几年来塑料地膜地面覆盖栽培技术发展迅速，覆盖面积不断扩大，但由于管理不善，部分地膜弃于田间，成为一种潜在的土壤污染源。
二、日本农产品产地环境污染控制与管理体系
1．管理体制与机构
环境保护主要依靠行政监督管理，科学合理的环境管理体制是进行有效环境管理应当具备的先决条件。日本为了对各种土壤污染进行严格控制，于1971年7月设置环境厅，并制定了《环境厅设置法》，明确环境厅的职权范围和权限，主要包括全面促进环境保护工作，防止公害，保护和改善自然环境及其他环境，确保国民的健康和文明的生活等。显然，日本防治公害的权限是一元化的，但农业部门仍然是作为环境厅的协助机关参与到土壤污染防治工作中的。日本在1970年12月颁布并于1993年修订的《关于防止农用土地土壤污染的法律》第13条规定：“环境厅长官、农林水产大臣或都、道、府、县知事为了调查测定农田土壤的特定有害物质引起污染的状况认为必要时，可以在其必要的限度内，派职员进入农田，对土壤或农作物等实施调查测定，或者无偿采集只限用于调查测定所必要的、最少量的土壤或农作物等。”
2、法律支撑与保障
日本是目前亚洲地区土壤污染防治立法最为系统、专业和全面的国家。日本针对农用地和城市工厂土壤污染两种不同情况，分别制定了《农用地土壤污染防治法》和《土壤污染对策法》。
(1)《农用地土壤污染防治法》。该法1971年正式施行，于1993年又进行了修订。该法以修复被污染的土壤为主要目的，对农用地土壤污染的具体规制措施包括：①确定农用地的土壤污染区域。都道府县知事对于其管辖区域内农用地土壤及生产的农作物中所含特定有害物质的种类和数量进行测定。如果确认该土壤生产的农作物可能会损害人的健康，或者该土壤所含有害物质会影响农作物生长发育，即可将该区域指定为有必要采取相应措施的“对策区域”。②指定“特别区域”，限制土地利用。都道府知县可依据“对策区域” 内土壤或农作物中含有害物质的种类和数量，规定在该地区“不宜种植的作物”或该地生产的某植物“已不宜作为饲料使用”，并可将该农用地区划为“特别区域”。③制定农用地土壤污染对策计划。对于划定的“对策区域”，都道府县知事必须制订农用地土壤污染对策计划。④设置更为严格的污染物排放标准。⑤负责日常监视和调查测定。都道府县知事负有必须对农用地土壤中特定有害物质的污染状况进行日常监视的职责，并将监视结果报告给环境大臣。
(2)《农用地土壤污染防治法》实施效果。日本《农业用地土壤污染防治法》颁布后，以清洁土壤为主要手段的土壤修复工程得以开展。据日本环境省2003年8月19日报道资料“农用地土壤污染细密调查结果以及对策之概要”，截至2003年的调查数据显示，超过标准值的特定有害物的地域累计数目为132个，面积为7 224hm2，治理完成面积合计达6 054hm2，占超标累计面积的83．8％。由国库出资治理完成的面积为5 429hm2，由都道府县单独治理完成的地域累计面积为625hm2。
3．农产品产地环境质量标准
(1)土壤环境质量标准。日本有关土壤环境监测标准的制定始于20世纪70年代，1970年颁布《农用地土壤污染防治法》及《土壤质量环境标准和分析方法》。1991年8月修订了重金属镉元素(Cd)等10项标准，1994年2月增加挥发性有机化合物(VOC)、农药等15项土壤环境限制标准。2001年从保护地下水涵养功能和水质净化功能的角度，增加了氟和硼2项监测指标。目前日本的土壤环境标准中监测指标有27项。在制定土壤标准时，特别设立了浸出液标准，同时规定了浸出液中24种污染物的浓度。
(2)地表水环境质量标准。日本的地表水环境质量指标主要包括针对保护人体健康的指标和针对保护生态环境的有关指标。1993年日本环境厅颁布了23项对人体健康有潜在风险的污染物限量指标值，除有机磷农药和铜外，其余与土壤标准中相关指标完全一致。23项监测指标规定了铜、镍、硼、钼、锑和氟化物、硝酸盐、亚硝酸盐等的浓度限值，氯仿等4种挥发性有机氯化合物，杀螟硫磷等l1种农药及二噁英、甲苯等污染物限量。还规定了地表水环境质量标准DO、COD、BOD、总氮、总磷、汞与PCBs等限量值。
(3)空气环境质量标准。日本的空气环境质量标准将二噁英类化合物PCDDs、PCDFs和PCB列入监控指标，十分必要，因环境空气中的二噁英是农产品污染的主要途径。
4．技术保障措施
在日本土壤污染防治法中，无论是农用地土壤污染规制中对污染对策区域的指定、污染对策计划的制订，还是城市土壤污染规制中的污染调查、污染区域的指定都必须依照程序进行。日本土壤污染规制法除了规定具体的规制措施外，还提出了一系列的保障措施，主要包括：
(1)赋予行政机关进入检查等权力。《农用地土壤污染防治法》规定，为了对农用地土壤中特定有害物质的污染状况进行调查测定，有关行政人员可以进入该农用地，并可以无偿采取土壤或农作物样本。
(2)行政机关的协调与合作。土壤污染规则涉及多个行政部门，需要各相关部门的协调合作。日本《农用地土壤污染防治法》规定，在资料和情报提供、意见听取等方面，农林水产大臣、环境大臣以及都道府县知事可以要求相关的行政机关和地方公共团体给予支持。
(3)国家和地方政府对土壤污染规制的援助。《农用地土壤污染防治法》规定，国家和都道府县应通过提供指导等援助措施，促进污染对策计划的实施。并设置支援基金，通过指定支援法人制度，促进对土壤污染的治理。
(4)科学研究的推进。《农用地土壤污染防治法》和《土壤污染对策法》都强调科学技术对土壤污染规制的重要性，提出要推进特定有害物质污染防治和除去的技术以及土壤污染对农作物的影响等方面的科学研究，并努力将研究成果普及。这些具体措施对于保障和促进土壤规制措施的实施具有重要作用。
三、中国农产品产地环境污染控制与管理体系及存在的不足
1．管理体制与机构
中国《环境保护法》明确规定了统一监督管理与分级、分部门管理相结合的环境监督管理体制。根据《环境保护法》及环境单行法的规定，中国涉及农产品产地污染防治的职权部门主要有：环境保护部门、国土资源部门、水利部门、农业部门等。具体职责如下：①1989年《环境保护法》第7条第l款规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。”因此，环境保护部门对农地土壤污染防治具有重要的职责和权限。②国土资源部门与林业主管部门依法享有管理林地的职权，农牧业主管部门依法享有管理草原的职权，而中国农用地由国土资源部实行集中统一管理，土地管理部门必然在土壤污染防治方面扮演着重要的角色。③《水法》第32条第4款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。”污水灌溉是农地土壤最主要的污染源。因此，水利部门对土壤污染防治也负有一定的职责。④ 主管农业的农业部门对土壤保护防治土壤污染就负有极其重要的职责，《环境保护法》第7条第4款规定：“县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”
由此可见，中国的土壤污染治理涉及农业部、环保局、国土资源部、地矿部等多个部门，存在多部门管理，责权不明确的状况。很多学者认为，导致这一状况的主要原因在于中国环境管理体制立法缺乏一部完整统一的《环境行政组织法》，且现行立法形式散乱，内容粗疏，授权不科学。仅在单行法中作粗糙、抽象、简单的规定，规定各有关部门“根据自己的职责”或“在各自的职责范围内”实施监督管理，存在各部门之间权责不清、职责不明确的问题，致使各部门无法依据职责实施监督管理，也不利于各部门间各司其职、相互配合。
2．法律支撑与保障
中国现已制定了防治大气污染、水污染、海洋污染等专项法律，但关于防治土壤污染的专项法律却仍是一片空白，尤其缺乏对农业用地土壤污染防治的专门性、针对性和系统性规定，如：①有关农产品产地环境污染防治的规定主要散见于《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《清洁生产促进法》、《农产品质量安全法》、《农产品产地安全管理办法》、《基本农田保护条例》等法律法规。与日本土壤污染防治法律法规相比，这些法律条款中关于农业用地污染防治的内容比较空泛，很多条款只是提出了基本原则，强制性和可操作性较差。②《基本农田保护条例》、《农产品质量安全法》虽然在内容上更加细化，可操作性上更强，但是立法层级较低，《基本农田保护条例》属于国务院出台的行政法规，《农产品产地安全管理办法》属于农业部门颁布的行政规章，权威性次于法律，而且相关规章制度缺乏实施细则，需要进一步细化与完善。③《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律中涉及少量的粗略规定，但并未对防治农业用地土壤污染从而保护土地肥力的持续供给这一客观现实需要，作出有效的法律回应。土壤污染特别是农业用地土壤污染拥有其自身特点，需要采取相对独立的防治措施，规定专门的、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白。
3．产地环境质量标准
产地环境质量标准是国家农业与环境法规体系的一个重要组成部分，是相关法律法规实施的重要依据。据不完全统计，2000年以来中国仅农业部颁布的产地环境类标准已经超过30个。多数省份也制定了无公害农产品产地环境地方标准，但由于受管理体制、经费投入、基础研究等多种因素限制，目前已颁布的产地环境标准仍存在着如下问题：
(1)标准之间的衔接、统一有待加强。中国农产品产地环境标准分国家标准、行业标准、地方标准和企业标准4级。由于标准归口管理的部门不同，标准定值依据不统一， 颁布前未能充分征求相关行政、科研部门、生产单位及社会公众的意见，使颁布的标准相互之间存在矛盾。以蔬菜生产为例，目前中国可以适用的综合性产地环境标准至少有3类：① 国家质量监督检验检疫总局颁布的《农产品安全质量 蔬菜产地环境要求》(GB／T18407．1—2001)；②农业部颁布的《无公害食品 蔬菜产地环境条件》(NY 5010－2002)与《绿色食品产地环境技术条件》(NY／T 391—2000)；③ 国家环境保护总局颁布的《食用农产品产地环境质量评价标准》(HJ 332-2006)。这些标准的适用范围、主要内容、指标限值基本相同，但个别指标存在差异，给标准的执行带来一定困难，有时甚至造成混乱。
(2)标准的科学性、实用性不强。以土壤环境质量标准为例，中国绝大多数相关标准仅对镉、汞、铅、砷等重金属和六六六、DDT等作出了规定，对一些严重影响人体健康的稀土元素、非金属物质和难降解有机物质等指标较少考虑，而六六六、DDT这两种农药从1983年起全国已经停产禁用。现行标准不仅在指标选取方面滞后于环境科学发展，而且标准值的科学性和可操作性等还存在诸多不足之处，多是在资料占有、科学研究和试验验证不充分的情况下，制定的“速成标准”无法满足实际应用的需要。《农田灌溉水质标准》(GB 5084—92)用于控制农田灌溉用水的指标体系高达80多项，而且所有的指标均是作为强制性标准颁布，只要有一项指标不符合控制要求，就不能用于农田灌溉，否则就违法违规。但在实际操作中，这种将农用灌溉水中一些成分制定成强制性标准的规定，其后果是在许多情况下很难行得通。
(3)检验方法不配套。部分产地环境标准仅规定了技术指标要求，而缺乏相配套的检验方法，或检验方法在实践中很难执行，以至于标准执行过程中弹性过大，检验结果的可靠性难以把握。例如，多数产地环境标准中规定土壤中汞、砷等重金属的测定必须采用原子吸收分光光度法，但该方法对仪器设备要求高，操作复杂。而原子荧光法在实际中被应用广泛，却在很长一段时间未被列入标准中，致使环境标准与分析方法脱节，影响了标准的有效实施。
4、技术保障措施
与日本相比，中国现有的农产品产地环境控制以概括立法为主，政策性宣示为辅。即使有些立法的规定相对具体，已呈现制度雏形，但是内容仍较为空泛，也缺乏配套性规定来配合其贯彻落实。例如，中国《农产品产地安全管理办法》作为《农产品质量安全法》的配套规章之一，规定了建立健全农产品产地安全监测评价制度、农产品产地安全状况及发展趋势年度报告制度、农产品禁止生产区划定与调整制度、农产品产地安全保护和污染修复制度、农产品产地安全信息报告制度、农产品产地安全监督检查制度等，但只是提出笼统的要求，至于如何建立、采取怎样的措施、由哪个部门监管、不执行会有怎样后果等方面，并未提出更为具体的规定，执行难度较大。另外，已有的《土壤环境质量标准》(GB l5618—1995)及《土壤环境监测技术规范》(HJ／T166－2004)等技术性规范皆属部门技术性规范，立法层级低，可操作性差。例如，中国虽已制定了土壤污染监测标准，但并未长期实施严格监测，往往是出现重大污染事故后对该区域进行点状监测，对土壤污染的基本状况缺乏全面系统的掌握。同时，中国专门针对土壤污染的监管体系和机制的建设仍处于摸索阶段，导致对土壤污染的防治工作力度不够，进而在一定程度上加重了土壤污染。
四、推进中国农产品产地环境污染控制的政策建议
1．健全法律法规体系
为了使中国农产品产地污染防治有法可依，制定专门的《农业用地土壤污染防治法》已刻不容缓。因中国人口多、人均农业土地资源稀缺的基本国情与日本相似。另外，近年来农业用地土壤污染事故和农产品安全事故频发，这与日本农用土壤立法背景也极其相似。因此，可全面借鉴日本的做法和经验，在制定和颁布《农业用地土壤污染防治法》时，相应地完善《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》等其他法律中涉及农业用地土壤污染防治的相关条文，做到法律之间相互衔接、完善、统一。此外，在涉及土壤污染的法律法规中增加土壤污染整治或修复的条款，把不同类型、不同用途、不同性质的土壤污染防治的目标体现在相关的法律法规中，真正做到有防、有治。
2 完善相关制度和标准
借鉴日本成功经验，在制定《农业用地土壤污染防治法》基础上，国务院及其有关部门应迅速出台配套的行政规章制度、技术规范以及相应的发展规划，以保障立法的有效性和可操作性。应尽快建立农产品产地安全监测评价、农产品产地安全监督检查、农产品产地安全信息报告、农产品产地安全保护和污染修复、农产品禁止生产区域划定和调整、农产品产地安全状况及发展趋势年度报告等制度。同时，加强基础性科学研究，修订完善现有产地环境质量标准，以及根据实际需要，制定相应的新标准，如《农田大气质量标准》、《产地环境质量标准》等。
3．完善农产品产地环境监测和管理体系
应理顺中国农业环境保护的管理体制，明确农业部门在农产品产地环境管理中的职能，避免部门之间职责交叉，促进农业环保监督管理工作的有效开展。同时，建立完善农业环境监测网络，重点建设以省、自治区、直辖市级农业生态环境监测站为核心、县(区)级为基础的产地环境污染监管体系，使其具备开展长期定位监测能力，尽快启动农产品产地环境监测普查，摸清农产品产地污染底数，开展农产品禁止生产区划分工作，加大农产品产地污染事故处理力度，保障农产品质量安全。同时，加强执法机构和执法队伍的建设，配备必要的装备，加大执法力度，强化对农业资源环境的监管，纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象，建立有效的产地环境监督管理机制。
4．加大科研技术开发
随着国家和公众对食品安全问题关注度的提高，农产品产地环境必将受到越来越广泛的关注。中央和地方各级政府应加大监管力度，加强科研技术开发，安排相应技术研发专项资金，针对各地农产品产地环境污染的特点，采用遥感技术与地面监测相结合的方法，建立环境污染遥感监测系统，以取得农产品产地环境污染的快速监测，以及着力研究土壤重金属污染修复、污染防治等关键技术，开展综合防治技术试点示范，为可能出现的农产品产地安全问题提供可行的技术支撑。
