一、丹麦农业及农产品生产基本情况
丹麦位于北欧，国土面积4.3万km2，农业耕地面积约占62％。全国有农场4.6万余个，平均每个农场面积从1970 年的21 hm2扩大到2007年的56 hm2。全国总人口541 万，其中农业劳动力11.9万，约占劳动力总人数的4.2％。
丹麦最主要的作物是小麦、大麦、甜菜、马铃薯和牧草。谷物种植面积占全国农用地60％左右，年产量880 万t 左右， 约占欧共体产量的4.7％，主要用作畜牧饲料， 食用的谷物仅46 万余t。丹麦人均小麦占有量920 kg，名列世界第一。丹麦的草业生产历史悠久，经验丰富。丹麦是世界上最主要的草种出口国之一。畜牧业在丹麦农业中占主导地位，产值约占农业生产总值的3／4。2004 年，畜牧业产值达到380 亿丹麦克朗。其中，养猪业占畜牧业总值的43.7％，奶牛业、肉牛业分别占34.5％和11.8％。丹麦是渔业大国，捕捞量占欧盟的1／3。2005 年捕获量曾达到263 万t，在欧洲居第二位，仅次于挪威的284 万t。
丹麦是世界上重要的农产品出口国，农业净出口额从1980年的28.6 亿美元上升到2007 年的65亿美元，名列世界第八位。最近几年，丹麦一直是世界上最大的猪肉出口国，猪肉出口保持在70 万t以上，创汇维持在23 亿美元左右的水平。丹麦是欧盟国家中唯一能够把猪肉大批量出口到美国、日本的国家。丹麦的奶制品出口稳定，出口额基本维持在13 亿～14 亿美元。位于首都哥本哈根的裘皮中心是世界最大的生皮拍卖交易中心，交易量占全世界一半以上。
丹麦的农业生产组织形式主要是家庭农场，农场所有土地均为农民所有，农民可以在《土地法》的允许范围内自主决定经营活动。丹麦农场虽为私有制，但子女无继承权。凡大于30 hm2 的农场，只能由受过5 年以上正规高等教育并获得“绿色证书” 的劳动者购买。丹麦农业劳动生产率很高，居世界前列。
二、丹麦农产品质量安全管理措施
作为传统的农业强国，丹麦对农产品质量安全管理十分重视，制定了一系列规章制度，尽可能发挥政府、行业协会、科研机构的作用，对农产品质量安全实施从农田到消费全过程管理。
（一）政府高度重视，依法实施监督管理丹麦除严格执行欧盟和国际组织，如国际食品法典委员会（CAC）、国际植物保护公约（IPPC）、世界动物卫生组织（OIE） 等的公共指令及公约外， 在国内有一整套的法律法规。既有生产管理性的《环境保护法》、《农业法》、《动物保护法》及《屠宰法》， 也有产品监管性的《食品法》。
1. 《环境保护法》： 2001 年8 月25 日颁布。目的是保护自然与环境， 以保证社会可持续发展， 同时尊重人的生活条件并对动物、植物进行保护。主要内容包括保护土地和地下水，保护地表水， 限制污染活动和行为， 实施废弃物规范管理， 推行清洁循环生产技术。
2. 《农业法》： 2004 年6 月9 日修订。目的是保护农业用地， 保证农业的可持续发展和环境质量。主要内容包括：（1）保证农业用地正当使用， 使真正懂得农业管理和生产技术的人才合法经营， 防止继承原因造成土地荒废或挪作他用；（2） 限制农场生产规模；（3） 规定农场主必须接受正规专业化的农业教育，并取得毕业证书（“绿色证书”）；（4） 农民有收集包括农产品生产、化肥农药使用等信息的责任。
3. 《动物保护法》和《屠宰法》： 1991 年6 月6 日通过《动物保护法》， 1994 年12 月14 日通过《屠宰法》。目的是保证以负责任的方式对待动物，使动物免受疼痛、痛苦、恐惧、永久性损伤和极度的不适。《动物保护法》和《屠宰法》主要规定了养殖动物的条件、饲养方式、运输要求、屠宰方法和程序等。
4. 《食品法》： 1998 年7 月1 日颁布实施。目的是保证消费者获得高质量的食品、与食品相关的正确且必要的信息，推广健康饮食习惯，为食品链上的生产经营者创造公平合理的市场环境，促进丹麦食品（包括添加剂） 消费和出口。《食品法》主要内容包括食品安全和食物结构、食品标签和营销、食品初级生产、食品加工（包括厂房、设施、加工机械、存储、排污等）、食品种类与公共营养、食品监管机构和执法措施等内容。
（二） 调整机构，采取高效垂直管理模式为加强消费者权益保护，改善与消费者及食品业的交流， 维护丹麦食品信心， 丹麦建立了一个“从农田到消费”、“从养殖场到消费” 全过程的农产品和食品安全监管体系。在改革前， 食品安全工作分别由农业部、渔业部、卫生部、市政府分工负责。20世纪90 年代一系列食品安全事件之后， 1997 年丹麦政府改分散管理为一体化监督， 成立了食品、农业和渔业部， 并将所有涉及农产品和食品安全监管的职能合并到食品、农业和渔业部， 由该部新设立的丹麦兽医食品局（DVFA） 归口管理。
丹麦兽医食品局的主要任务是确保农产品和食品“从农田到消费” 全过程卫生安全。丹麦兽医食品局有食品、兽医、控制、审计和行政管理等5 个职能部门。食品部门负责制定有关农产品和食品市场准入条件并使食品安全、食品标识、食品国内交易和国际贸易、食品构成的控制标准彼此协调， 负责处理涉及食品营养、食品添加剂、调味品、转基因食品、有机食品的质量及控制结果的发布； 兽医部门主要职责是负责动物疾病的应急处理， 包括消灭畜禽疾病与传染病、保护动物福利和规范动物药品使用； 控制部门主要职责是对局属各部门、各地区办公室的工作效率和结果进行控制， 并向主管局长汇报； 审计部门独立运作并协助食品部门工作，依据《食品法》进行工作质量检查和审计， 以确保在出现问题时， 使控制标准能够按照有关法律得以实施， 并保证控制标准是按照兽医食品局确定的战略计划和目标执行。
丹麦兽医食品局的监管工作主要是通过分布在3 个岛屿的3 个大区的10 个地区办公室予以推行。地区办公室直接与管辖地区的生产加工企业、兽医、农场、消费者联络。地区办公室一般都设有地区主管、食品部、兽医部、实验室和秘书处。地区办公室依法实施农产品和食品质量安全执法检查，有权采用必要的处罚措施确保执法的有效性。
（三） 以合作为前提，建立联动的部门协调机构食品安全利益相关者（stakeholders）之间的交流与合作是实施食品安全管理的前提。丹麦食品安全利益相关者包括农业部、卫生部、兽医食品安全机构、公共卫生机构、兽医参比实验室、公共卫生参比实验室、食品参比实验室、工业和非政府团体（消费者委员会）等，它们之间存在密切的合作，尤其是农业部与卫生部之间， 丹麦兽医食品局（DVFA） 与丹麦食品兽医研究所（DFVF）、参比实验室及饲料工业、农业信息机构之间的合作特别紧密。为保证合作交流的经常化和制度化， 联合组建了由利益相关者组成的协调委员会， 主要任务是协调各机构之间的活动， 对监测数据及时综合分析， 给利益相关者传递信息。
（四） 充分发挥行业协会作用， 广泛普及技术规范和标准丹麦技术规范和标准的实施主要是通过法律约束、市场准入和合格评定3 个方面进行推进。丹麦兽医食品局（DVFA） 及所属地区办公室重点是促进欧盟及本国强制性技术法规和标准的执行， 丹麦农理会所属的各个行业协会是行业性技术规范和标准宣贯、推行的主体。如丹麦肉类协会负责种猪育种、生猪饲养、屠宰、销售、检疫、防疫等各方面的法规宣传、技术服务和自律性检查工作。协会有自己的宣传媒介， 通过举办学习班， 推荐先进的养猪生产、加工方面的技术标准， 提高养猪行业的生产效率和质量安全水平。
（五） 以风险评估为依据， 开展食品安全执法监管丹麦食品安全管理基于科学研究的结果， 以风险评估为依据。丹麦食品兽医研究所（DFVF）专门负责食品安全风险评估， 及时将风险评估结果提交执法监管部门， 监管部门依照风险评估结果依法实施风险管理， 包括标准、法律和实施指南的制定以及食品安全事故应急处理等方面。履行风险管理的执法监管部门与风险评估机构密切合作。凡与食品安全有关的技术性政策变动， 均须征求风险评估机构的意见， 风险评估机构在科学研究的基础上提出适当的风险管理措施建议。通过风险评估和管理， 丹麦的农产品和食品质量安全水平大幅提高，食源性疾病发病率大幅降低。如李氏杆菌病2006年的发病率与1988 年相比下降了近74％。
（六） 推行质量认证，提高市场竞争力丹麦农产品质量安全认证以食品安全国际法典、欧盟指令和本国的法律为基础。认证对企业来说是自愿的。企业为了提高产品信誉，扩大品牌知名度，树立消费形象，争取优惠政策，获取市场份额，一般都会主动申请认证。丹麦的农产品质量安全认证主要采纳欧盟的认证体系，包括原产地和地理标志认定，有机食品认证等。其中，有机食品认证在丹麦发展较为迅速。1981 年成立国家有机农业联合会，在北日德兰岛建立了丹麦第一所有机农业学校，提供有机农业教育。到1985 年，全国有机农场数达到相当规模。1987 年国家颁布有机农业生产法。丹麦政府对有机农业产品的生产、销售给予政策性补贴。1987 年丹麦颁布国家标识管理办法，明确规范了农产品和食品的生产经营标识行为。据统计，丹麦目前有机农场数目已超过3 500 家，有机农业生产面积超过16万hm2。其中， 有机奶接近整个丹麦奶产量的40％。
（七） 实施质量追溯， 确保全程控制管理丹麦《食品法》要求食品质量必须实现可追溯。追溯内容包括：（1） 所有出售活畜、活禽的农场必须在丹麦国家畜牧中心（ Central Husbandry Register）登记，获得登记号；（2） 每头牛必须配有登记号（耳标），每头猪必须有登记号（屠宰时打印在猪胴体上）；出产的家禽和蛋在相关单据上必须载明农场代码；（3）屠宰厂在屠宰时， 必须对每头家畜进行唯一性编码并可跟踪。屠宰加工流水线上必须记录屠宰畜禽的养殖场号、重量、肉质、兽医检查结果、实验室细菌化验结果、屠宰厂的检验合格编码（authorization number） 等。所有肉制品编码必须包含动物的产地、养殖场号和养殖车间号、屠宰厂编号。所有畜禽在交易环节、屠宰加工贸易环节都必须伴随相应的单据， 确保可追溯。
三、丹麦农产品质量安全管理特点
（一） 以保护消费者利益为目标，贯通从农田到消费全过程管理丹麦的农产品质量安全管理，不仅采用了国际通行的从农田到餐桌全程管理理念，在农产品的产地选择、保护和净化，饲料、兽药、化肥、农药等投入品的使用，标准化生产规程应用，加工流通控制等环节采取科学规范的质量管理措施，而且还把全程控制的理念延伸到消费环节，以最终产品消费者满意为农产品质量安全管理的最高目标。丹麦《食品法》对食品标签的管理非常严格，为严防误导消费者，2003 年专门补充规定食品必须标注可能导致过敏症的成分，禁止使用“增强健康” 、“含丰富维生素和矿物质” 等类似宣传用语。在丹麦市场上，看不到所谓的“保健食品”（functional foods）。
（二） 推行可持续发展， 促进经济社会生态和谐统一丹麦十分重视和扶持农业， 尤其重视经济建设与生态建设，人类发展与自然保护间的和谐统一。丹麦环境保护法规对使用化肥、处置动物粪便、农场污物等方面作了严格规定， 以保护环境。畜禽粪便管理条例规定， 养殖的牛、猪、羊以及家禽必须折算为统一的“动物单位（animal unit）”，农场养殖禽畜数量必须有足够的土地加以处置动物粪便。粪便污水必须经过储存发酵后按照规定还田。养殖规模必须遵守欧盟“综合污染防控” 指令。“综合污染防控” 审查包括农场与邻居的距离、动物粪便量、农场污物的处理、农场耕地最小面积、施用动物粪便种植作物的品种等。对规模加工厂， 政府要求定期进行环境影响评估和综合污染防控评估。另外， 丹麦动物保护法对动物养殖条件（每头动物的平均活动面积、饲料、饮水、符合动物习性的其他条件和设施、通风、照明等）、交易运输和屠宰等都有详细规定， 确保动物福利的落实。
（三） 以安全监管为重点， 责任分解到各个环节丹麦政府在农产品质量安全管理中， 以安全管理为重点， 把责任分解到农产品生产的各个环节。以丹麦猪肉质量安全管理为例， 政府在猪肉生产中的职责是：（1）负责猪卫生健康方面的国际间信息交流；（2） 负责全面兽医防疫工作；（3） 制定法律法规，防止和消灭法定报告疫病，疫病监控，生物安全，官方兽医管理；（4） 制定防疫措施， 管理畜牧登记中心、出口生猪疾病控制、宰 前与宰后检疫、兽药使用；（5） 与养猪企业密切合作制定法定报告疫病的监测计划、消灭重大疫病计划等。丹麦肉品协会主要负责农民培训、技术服务和市场指导。私人兽医负责生猪疾病常规监控， 按照合同35 天访问1 次农场。私人兽医只能开具处方， 不能直接卖兽药给养猪户， 并且只允许兽医在紧状态下使用少量的抗生素。所有的抗生素都必须由药剂师按处方递送。
（四） 企业高度自律， 政府高效监督按照欧盟和丹麦法律， 企业必须实施自我检查计划， 确保遵守有关动物福利、动物安全和家畜健康等规定。企业申请营业资格时必须提交“自查方案” 及实施“危害分析与关键控制点”（HACCP） 工作细则。兽医食品局收到企业申请后到企业逐项进行审查（包括作业现场、加工设施和生产方案等）， 合格后签发营业许可证。兽医食品局对企业提供的服务是免费的。企业运营后， 兽医食品局负责监督和检查企业遵守相关规的情况。检查包括定期和抽查两种方法。检查的内容包括企业执行“自查方案” 的情况和日常生产、加工、运输及销售质量安全控制情况等， 检查结果公布在兽医食品局的官方网站上。丹麦的乳品公司大多都采用HACCP 体系， 严格自律措施， 实施全程管理。ALRA FOOD 公司为保证原料奶和奶制品的质量安全， 在奶牛养殖场推行公司质量保证计划， 严格规范了牛奶成分、原料奶生产控制及动物福利、环境保护方面的行为， 在奶品加工厂强制实施ISO 22000 （HACCP）。
四、丹麦农产品质量安全管理对我国的启示
（一） 建立生产经营者自律机制， 完善信息发布制度丹麦农产品生产经营者高度自律和采取严格自控措施是农产品安全保证的基础。我们应当加快树立农产品生产经营者是农产品质量安全责任主体的观念。凡从事农产品生产、经营的， 无论是单位或个人都必须对农产品质量安全承担第一责任；凡未自检或经自检不合格的农产品均不能上市交易。鼓励消费者依法到正规农产品经营场所购买农产品， 并主动索票索证。完善以农产品药物残留为主要内容的农产品质量安全信息发布制度， 畅通农产品质量安全信息披露渠道， 提高农产品质量安全信息透明度， 以促进生产经营者自律。
（二） 加快培育农民专业合作组织， 提升农产品生产组织化程度加快推进农产品行业协会、产销合作社等农民专业合作组织的培育和形成， 是从源头解决农产品质量安全的根本性措施。丹麦在推进农民专业合作组织的形成和发挥其在农产品质量安全管理中的组织作用方面非常成功。我们要大力发展农产品行业协会、产销合作社， 要充分利用市场机制促进生产者联合和行业自律， 广泛发挥农民专业合作组织在农产品生产过程中的规划布局、技术指导、市场营销功能。要积极鼓励农产品生产经营龙头企业牵头兴办各种专业合作经济组织， 通过股份制形式吸收农户成为股东或会员， 实现企业、基地、农户紧密结合， 利益共享， 风险共担。
（三） 创新农业标准实施模式， 加大标准推广力度丹麦农业标准化生产程度高， 农产品质量安全消费有保障。所有国际、欧盟和丹麦本国的新法规、新标准， 其农产品生产者几乎都能快速适应和掌握， 除了丹麦农产品生产者综合素质好、接受能力强外， 一个最重要的方面就是标准推广体系完善。在我国当前形势下， 要加大农业标准的实施推广力度， 必须创新农业标准实施模式。一要加快建立乡镇农产品质量安全监管公共服务机构， 及时指导农业投入品的选择使用、广泛开展农产品安全生产技术培训； 二要依托现有的农业技术推广队伍，普及农业标准化的新科学、新知识和新技术； 三要利用好农业生产性项目和园区建设， 加大农业标准实施示范。通过农业标准的快速实施推广，充分发挥农业标准在保障农产品质量安全方面的功能作用。
（四） 开展风险评估， 建立农产品质量安全追溯制度对农产品实施风险评估和质量追溯， 是欧盟等农业发达国家和地区在农产品质量安全管理工作中一个十分有效的监管措施及法律制度。风险评估对政府风险管理、风险预防和提高快速反应能力意义重大。目前我国农业标准指标设置科学性和可操作性不强， 在很大程度上受制于风险评估的欠缺和滞后， 也是农产品质量安全水平不能持续提高的一个重要原因。农产品质量安全监管必须下大力气建立风险评估体系， 做好风险评估工作。丹麦的实践证明， 追溯制度是提高政府管理效率， 增强企业责任意识， 确保产品质量安全的成功做法。我国尚未建立有效的农产品质量安全追溯制度， 给假冒伪劣产品以可乘之机， 一旦出现质量安全问题， 政府部门要花大量的人力物力调查， 往往收效甚微， 不能从根本上遏制事件的再次发生和防范。结合农产品市场准入， 必须尽快建立起农产品质量安全追溯制度， 以强化农产品生产者的责任意识， 确保上市农产品的质量和消费安全。
