推行农产品市场准入制度的实践与问题研究
祝春秀
（四川省农业厅，成都 610041）
农产品市场准入，是指农产品经过认证或检验检测，符合质量卫生安全指标要求，才准许进入市场经营销售。实施农产品市场准入是杜绝不合格农产品流入市场、保障农产品消费安全的重要举措。该项工作事关农业产业发展、农业增效、农民增收，事关社会和谐稳定和民生保障，也是全社会广泛关注的热点、焦点和难点问题。
一、四川省实施农产品市场准入制度现状
2007年12月，四川省广元市利州区在全省率先开展农产品市场准入试点工作。2009年，全省在每个市州选择1～2个批发市场进行农产品市场准入试点。2010年4月，成都市对蔬菜、水果、食用菌等全面实施市场准入制度。2010年6月，四川省政府出台了《关于做好农产品市场准入工作的意见》（简称《意见》），对做好全省农产品市场准入工作作出全面部署，标志着全省农产品市场准入工作全面启动。《意见》从市场准入重要性、范围、条件、重点工作、贯彻落实等5个方面提出了具体要求，同时要求各级政府加强组织领导，明确工作责任，加大经费投入，明确经费投入渠道，加强舆论宣传，营造良好氛围。全省各市州政府高度重视，迅速安排具体部门牵头负责，结合《意见》和本地实际，代拟本辖区农产品市场准入的具体实施意见（方案或办法）。广元市拟定在2010年7月底前全面实施，德阳、巴中、宜宾等市拟定在2010年10月实施，其他大部分市（州）拟定在2010年底前实施。
二、四川省推行农产品市场准入的经验
总结四川省各地农产品市场准入试点工作和成都市农产品市场准入实施情况，有以下几点经验。
（一）产地安全是基础 实施农产品市场准入首先需要有提供安全可靠农产品的产地。确保农产品产地质量安全有两个重要途经：（1）推行农业标准化生产。以现代农业标准化示范基地建设为载体，通过加快制修订和推广应用农业地方生产技术规程，指导农产品生产者按标准组织生产。（2）实行农产品产地准出。由农业部门负责当地产地准出的指导性工作，统一农产品生产记录、产地准出证明和检验报告格式，指导基地开展自检工作。以成都市为例，2010年，成都市农委印发了《关于认真做好农产品产地准出有关工作的通知》和《成都市〈农产品质量安全产地准出证明〉管理规定》。各县基地检测设备由县农业部门配备，检测人员由协会会员等兼职，生产投入品档案、生产记录档案和农产品销售档案由县农业部门统一印制，基地合作社每半月对农户进行信息统计，农产品外销除需附县农业部门统一印制的产地证明外，还须随附标明农残抑制率的规范机打条（即简化的农产品质量合格证明）。
（二）市场建设是关键 农产品市场准入的主体是市场，主体质量的好坏直接影响实施结果。以成都龙泉驿区聚和农产品批发市场为例。该市场成立于2005年，是农业部定点批发市场，也是四川省相对成熟的大型农产品批发市场。市场设有内部局域网管理平台、安全防卫和消防监控、车辆IC 卡管理等系统，实行统一的中央结算和会员制，管理体系与软硬件设施都较先进，吞吐量每天达5 000～ 6 000 t，车流量每天1 500辆次，人流量每天1.5万人次，日均交易额达1 300万～1 400万元，为市场准入的实施提供了很好的硬件条件。较早实施市场准入的广元蜀门市场也被打造为全国绿色市场，年交易量达20多万t，交易额6亿多元，支持与基地签订场、地直挂协议，畅通了优质农产品的内外销售渠道，丰富了市场供应。
（三）制度建设是核心 为更好地推动农产品市场准入工作，必须探索创建一系列相关机制制度。四川省各地以建立健全农业投入品管理体系、农产品标准化生产体系、农民专业合作经济组织体系、农产品质量安全监控体系和农产品市场流通服务体系为核心，在农业投入品监管方面，探索建立了农资进销台帐记录制度、生产经营诚信制度、承诺制度、质量可追溯制度、企业信用评价管理制度，完善农资企业信用档案等，构建农资经营管理信用体系。在生产环节监管方面，探索建立了农业标准化示范基地补贴机制和农产品产地准出制度等。在产地和市场衔接方面，探索建立产销对接机制，力争实现“市场与基地挂钩，种植户与经营户联动”和“农超对接”。在市场管理方面，指导农产品市场管理方建立农产品市场准入流程，入市验证和检测、标识标志管理、进货查验、进销台账、农产品质量安全承诺和追溯、农产品质量安全检测结果公示、农产品质量安全抽检、农产品质量安全检测人员持证上岗、市场准入“产销直挂”和不合格产品黑名单等制度。在市场执法方面，建立了“农业、工商、质监、食安”检打联动机制等，强化部门联动。
（四）检验检测是重点 开展检验检测是实施农产品市场准入的重要手段。成都市要求各批发市场自行建立检测室，配备设备和人员，开展检测工作。龙泉驿区聚和批发市场投入300万元建立农产品质量安全检测室，购置气相、液相和原子吸收等大型检测仪器，并配有3台快速检测设备，9名专业检测人员在岗；彭州濛阳农产品批发市场建有
（五）舆论宣传是推手 各地充分利用网络、电视、广播、报刊和杂志等多种媒体渠道，通过发放农产品市场准入宣传资料，媒体动态报道，现场培训，抽样监测，制度上墙公示和开展一系列督促检查活动等方式，广泛宣传，为农产品市场准入的全面实施营造了浓厚的舆论氛围，增强了农产品基地、生产企业、农户、市场业主、农产品经营户和广大消费者的农产品质量安全意识，强有力地推动了各项工作的开展。
三、存在的主要问题
农产品市场准入是一项全新的工作，虽然各地对农产品市场准入进行了大胆的实践与有益的探索，也取得了一些成效，但从目前推行和实施情况看，还存在4个突出问题。
（一）认识存在误区 各地基层组织和农户主动参与的积极性不高，认为强化产地准出管理会妨碍农产品的销售；农产品市场准入管理在各地未同时启动，有无产地合格证明均能入市销售，因此经销商不很重视；市场开办方对实施市场准入存在一定顾虑，担心在其他市场未实施的情况下，减少批发商数量，影响市场交易量；不少领导和部门认为实施市场准入会抬高农产品入市门槛，影响市场农产品的供应，加之近期农产品价格大幅上扬，将保障农产品供应的数量安全与质量安全相对立，影响了市场准入制度的推进。
（二）管理体制不顺 农产品物流量大、来源广、质量参差不齐，但由于农产品质量安全采取分段监管模式，虽然各地采取了联动监管机制，但在具体事务管理上仍存在职责模糊、合力不足等问题，一些相关部门无专职机构、编制和经费，制约了准入工作的全面开展。
（三）机制制度有待完善 各地都在积极探索生产、流通和销售环节中的系列管理制度，但都处于探索阶段，未形成成熟体系，需要不断完善。以农产品质量安全可追溯制度为例，农产品市场准入工作中，农产品的质量可追溯性非常重要，然而目前尚未建立一套行之有效的农产品质量安全可追溯制度。普通鲜活农产品无需包装，不便采用传统的二维追溯条码实现产品的质量追溯。现行散户为主的生产模式和农产品分段监管体制也给农产品质量追溯带来一定困难。当消费者购买到不合格农产品或市场抽检到不合格农产品，很难追究到责任主体。
（四）检测难度大 主要是检测体系不健全，检测手段、能力和工作经费严重不足。个别建设规模大的农产品批发市场，检测投入问题不大，但全省大多数农产品批发市场规模较小，要自行建立检测室，配备仪器设备和检测人员，支付日常运行经费，资金上存在较大困难。农产品生产基地、农村专合组织和生产经营企业等利润空间普遍较小，在开展检测方面存在同样的问题。另外，在农产品市场准入工作中，基层农业部门和批发市场只能进行农产品快速检测，且未经过认证，检测结果不能作为执法依据，检测手段受限。若仅仅依靠全省现有已认证的16个市州级农产品检测机构开展工作，受交易量、交易时间和设备、人员等条件制约，实际操作还存在技术瓶颈。
四、发展对策建议
农产品市场准入直接关系到老百姓的“菜篮子”、“粮袋子”、“果盘子”和“茶杯子”等，是一项涉及面广，管理复杂的系统工程，需要政府部门、专家学者和广大人民群众共同参与。当前，在全社会高度关注的氛围下，进一步提升农产品质量安全水平和规避经营风险的要求更加迫切。
（一）建立健全管理制度 在省级政府管理层面，制定具有指导性和可操作性的农产品市场准入实施细则。省级农业部门要结合农业部《农产品产地准出管理办法（试行）》，制定全省性农产品产地准出管理办法。条件成熟的市州应尽快出台文件，明确实施品种、范围、条件和时间；实施基础较薄弱的市州，要先制定好实施方案，明确实施进度安排，分阶段做好前期考察调研工作、文件起草工作和相关服务工作，确保制度顺利实施。
各市州在实施农产品市场准入的过程中，要把建立健全制度保障体系和长效机制作为一项重中之重来抓。（1）建立严格的农业投入品生产、经营许可、进销台账、质量监督抽查和不合格农业投入品退市等源头治理制度。（2）通过建立农产品生产记录制度，产品检验检疫制度，产地准出制度，“三品”产地环境、产品监测制度，产品销售台账制度，统一产地证明材料制度等，建立质量追溯体系，探索应用农产品质量安全可追溯电子卡等新型农产品质量安全追溯工具。（3）建立入市农产品准入条件查验和现场检验、入市农产品购销登记、质量抽检、不合格农产品清退、生猪屠宰厂资质等级认可准入、检验人员培训合格上岗、进出口农产品检验检疫报关等制度，真正实现流通环节农产品市场准入。（4）建立市场巡查人员责任制度、农产品质量监督抽查制度、农产品市场准入联席会议制度、执法监管公示制度，经营失信退市制度，重大事故、案件集中查处制度，农产品市场准入工作评议考核、责任追究制度，加大组织协调、执法监管和工作考评力度，促进各项工作落实。
（二）抓紧抓好源头管理 优质农产品是生产出来的，大多数以鲜活为主，且多数为异地销售，保质期短，制约了农产品入市检验工作的全面开展。因此，除加强产地安全管理，抓好农业标准化和“三品”认证外，应建立全省农产品质量安全监控体系，健全基地监测网络，加大监测范围，扩大监测品种，增加监测参数，及时为基地产品提供有效的质量合格证明，为实施农产品市场准入，畅通农产品销售渠道提供技术保障。
（三）不断加强能力建设 切实增加对农产品质量安全体系建设的投入，用于农产品质量安全检验检测机构、现代农业科技服务体系和市场信息服务能力建设，增强监管的能力和手段，强化农产品质量安全全程监管，保障农产品的质量安全，增强农产品的消费信心和增加农民收入。
（四）切实加大宣传培训力度 切实采取措施，广辟宣传途径，明确宣传手段，加大对农产品生产者、经营者、消费者和管理者农产品质量安全相关法律法规、政策和市场准入相关知识的宣传力度。通过举办培训班，现场指导培训等方式，加大对基地和市场农产品质量安全检验检测人员的技术培训指导力度。
（来源：《农产品质量与安全》2010年第6期p9-11）
