关键词：农药；经营许可；制度

    目前，中国现有农药生产企业2 600多家，登记的农药产品有27 000多个，农药经营品种日益多样化，世界上用于农业生产使用的600多种农药在中国都能生产。农药作为农业生产的重要投入品，通过使用农药，每年可挽回20％～30％的农业损失，对保障农业增产、农民增收以及农产品质量安全发挥着极其重要的作用，但由于缺乏相应的农药经营监管法律制度，中国农药市场现状不容乐观。如何在借鉴国外管理模式的基础上，建立符合中国国情的农药经营许可制度，成为农药管理法规建设的关键所在。

    一、国际农药管理通行做法

    联合国粮农组织(FAO)于1985年制定的《国际农药供销与使用行为准则》，是世界上普遍适用的农药管理规则，它倡导各国通过立法对农药生产、流通与销售、使用和市场等4个领域进行法治管理，最大限度地减少农药对人和环境的潜在风险。FAO(国际农药供销与使用行为准则》中有关流通与销售管理的规定主要包括：对农药进出口、农药运输、储存、销售单位或个人的资格管理以及运输、储存条件和设备等的管理规定。

    各国在FAO倡导的农药管理立法框架下，根据本国的经济发展水平、农药管理技术水平、农药工业发达程度和农业生产水平等多种因素，形成了各具特色的农药管理模式。

    (一)突出对农药销售许可与使用许可的监管

     1．发达国家的做法

    各发达国家在管理程序上虽都按FAO对农药立法的要求，涵盖了农药生产、流通与销售、使用和登记后市场监管等4个领域，但各国对农药的相关专业法令中，在农药生产领域均未设置强制性的生产资质规定，而是将流通与销售、使用和登记后的市场监管作为农药立法管理的关键环节。

    各发达国家都对农药的销售实行许可证管理制度，涉及农药包装、运输、库存和咨询性销售。管理的范围涵盖国内批发商、零售商、分销商，内容包括销售和销售人员资质两项许可。农药进出口管理也是销售管理的一部分，从事进出口业务的公司必须获得许可，从业人员须通过专业考试。目前，农药进出口管理在发达国家间有两种模式：一种是以日本为代表的目录管理制度；另一种是以美国、欧盟为代表的标签管理制度。

    为保证使用者能够按照农药登记所规定的剂型、剂量、用药时间、用药间隔、规定的防治对象等要求施用农药，美国、德国、法国、加拿大等多数发达国家对农药的使用者和以商业目的为主的植物保护机构均实行农药使用许可管理，使用许可证分为一般类农药和限制类农药，要求对限制类农药的使用必须经过更为严格的专业培训后，方可执证使用。

    2．发展中国家的通行做法

    发展中国家在农药法令修订过程中，也将弱化生产许可管理作为发展趋势，逐渐强化对农药流通与销售、使用和登记后市场监管等3个领域的管理。如印度和巴西取消了农药生产许可制度。仅要求各生产企业向联邦国会注册，有承担法律和技术责任的能力即可。印度、巴西、泰国在新版农药法令中实施了多项许可制度，以加强对环境、食品安全方面的监测，如对农药零售商的资质许可，销售人员、进出口商的许可等。

    (二)明确监管主体，健全服务体系

    绝大多数发达国家是以一个管理主体为主，在由多个部门专家组成的咨询或技术委员会的协助下，负责全国农药管理的组织工作。但是，各中央管理部门与地方管理部门间的权限没有交叉，各有不同的分工，真正实现了权责统一，体制顺畅。各发达国家通过法规规定了农药管理的主体部门应向社会公众提供相关服务。概括起来有：风险预警；公众评议；对准备启动禁限用的农药品种，须向社会征集各方利益人的意见；对农药药害事故进行验证；以及对中毒事故提供援助服务。

    从发展中国家的情况看，采取的都是“一主多辅”的执行体系，通常由农业部牵头，其他部委协助，各自分工明确，农业部汇总各部门意见，对外发布结果。总体来看，发展中国家农药管理法令对政府承担的公众服务与发达国家相比有很大差距，多数国家的法令中仅仅提到政府需向公众提供涉及环境、膳食安全方面的信息，在公共服务体系建设上有待于进一步完善。

     (三)重视安全管理，及时修订规则

     针对国际政策对农药安全性标准的日益提高，FAO于2003年对《国际农药供销与使用行为准则》及与之配套的《农药立法与管理准则》和《农药登记后监督和其他活动准则》、《良好标签规范准则》等25个技术指导性规则进行了修订，提出各国政府应采用“农药生命周期”的概念，对农药的开发、管制、生产、管理、包装、标签、供销、搬运、施用、使用和检查，包括登记后的监督活动和废弃物处置全过程，实行“全生命周期”的立法管理。为此，还相继制定了《农药储藏和库存管理手册》、《发展中国家农药零售储藏和操作准则》、《发展中国家农药废弃物处理准则》等技术性规定。

    加强对农药生命周期的监管，减少全球范围内农药使用已成为国际组织倡导的主旨所在。各国在FAO 的农药管理立法框架下，根据本国的经济发展水平、农药管理技术水平、农药工业发达程度和农业生产水平等多种因素，确立了各具特色的农药管理制度建设。近些年来，各发展中国家为适应国际管理法规的要求，均纷纷修改农药管理的相关法令，完善和拓宽对农药管理的制度和范围。巴西、阿根廷、泰国、印度等37个国家和地区多次修改和完善了本国的农药管理法令。

    二、 中国农药经营管理现状及其原因分析

    (一)现行条例中规定的七类经营主体名存实亡

    现行《农药管理条例》(以下简称《条例》)第十八条规定了具有农药经营主体资格的7类单位，但是近年来，随着市场经济形势的不断变化，以及经济管理体制和政府机构改革的逐步深入，中国农药市场格局发生了重大变化，这7类经营主体已经不能满足和适应中国农药经营的发展形势需要：一是经营主体日益多元化，个体及私营企业已经成为农药经营的主要力量。目前，中国农药市场的经营主体日益多元化，不但有《条例》中规定的7类经营单位，而且有大量的私营企业、个体工商户及流动商贩。中国加入WTO以后，外国企业也允许进入农药的批发和零售领域。由于《条例》中关于经营主体资格的限制规定，使得个体及私营企业只能通过向有经营资格的单位“挂靠”或“借壳”的方式进入农药经营领域，一些单位利用这种法定的“经营特权”收取高额“借壳”费，帮助农药生产企业推销产品。搞区域垄断经营，使得部分违规农药产品进入了使用领域。二是存在着“既管理又经营”的问题。在近年来的政府机构改革中，部分省份的植保站、土壤肥料站和农业技术推广站已经参照公务员管理，代行政府行政管理职能，按照现行《条例》的规定，这些单位不仅有农药经营权，同时又对“农药经营”具有执法权，这种既当“教练员又当裁判员”的做法，大大降低了农药监督执法的公信度。

    (二)农药经营现状不容乐观

    一是农药经营单位众多、人员素质参差不齐。中国现有农药经营单位60余万个，大部分农药经营网点集中在乡村市场。一个县域范围内常有数百个网点，有些地方一个乡镇就有几十个经营店，许多村里都有三四个网点。农药经营人员的业务和法律、法规素质较低，“卖药不懂药、违法不知法”的现象十分严重。这种情况所造成的后果是，农药产品价格层层加码，质次价高、坑农害农的情况时有发生，严重地损害了农民的利益；假冒伪劣甚至国家明令禁止使用的高剧毒农药难以找到源头，给农药市场监督管理工作带来了极大困难。二是农药经营者对农药使用者的指导不到位。绝大部分农药经营者没有相关的病虫害防治知识，不能对农药使用者的购买行为进行规范性指导。中国大多数农民文化水平低，主要根据经销商的推荐选购和使用农药，造成违规和不合理使用农药现象较为严重，药害事故时有发生。

    (三)农药经营监管体系和手段不健全

    据统计， 目前全国除西藏、台湾外，各省(自治区、直辖市)均建立了省级农药管理机构，部分市县建立了基层农药管理站。农业系统从事农药管理和执法的人员超过2万人。但是，由于缺乏有效的农药经营监管体系和手段，使得农药市场经营监管力量薄弱。一是农业部门缺乏有效的农药经营监管手段。原《农药管理条例实施办法》(以下简称《实施办法》)第二十条中曾规定了农药经营许可制度，但在《立法法》出台后，因《条例》中并未设置农药经营许可制度，农业部于2002年取消了《实施办法》中有关农药经营许可的规定。而《条例》对农药经营主体资格、准入条件虽然有明确的规定，但却没有明确具体的监管部门，造成许多经营单位资质管理不到位。经营单位档案记录制度不落实，致使农药经营监管不力，市场秩序混乱、经营信用失控的情况比较普遍。二是符合农药市场监管要求的行政执法人员及其经费不足。农药市场监管工作要求执法人员既有必要的农药知识，又有较高的法律素质。当前，农药市场监管的执法人员大多是农业科技人员出身，对农业和农药比较了解，但法律素质整体偏低，难以保证规范执法、准确执法。同时，一些基层农业部门普遍缺少农药市场监管的专项工作经费，以及必要的交通、通讯、取证以及检验检测设备，执法手段和措施严重不足。三是农药经营监管的法规规定不健全，对违法经营的打击力度不够。现行《条例》罚则中，规定以“违法所得”作为处罚的依据，因经营单位没有或者未建立完备的购销台账。其违法所得的认定不足以达到惩戒作用；对假劣农药，必须经检测后才能判断，部分执法单位因没有检测手段或检测技术而无法判定：对经营未取得农药登记证的农药，因《条例》未规定可以对其没收，导致执法单位明知产品有问题，却只有罚款了事。由于法规规定不健全，对不良农药经营行为没有取缔手段，使得经营单位的违法成本过低，假劣农药的违法经营行为屡禁不止，经营监管工作难以落到实处。

    三、建立农药经营许可制度的建议

    在借鉴国际通行做法的前提下，通过建立以农业部门为主导地位的农药经营许可管理制度。严格市场准入，加大不良企业的违法成本，切实打击农药经营违法行为，实行从严管理的农药监管政策，是净化农药市场，大力推动农药监管水平提升的有效手段，也是促进农业稳定发展，保证国家粮食安全和主要农产品有效供给，以及农民收入持续增长的重要举措。

    (一)建立以农业部门为主导地位的农药经营许可制度，取消《条例》对农药经营单位的限制规定

    农药经营许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事农药经营活动的行为。其设定和实施，应当遵循公开、公平、公正和便民的原则。符合法定条件及相关标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。建议取消《条例》第十八条对经营主体的限制性规定，实行农药经营许可制度。农药经营者取得所在地县级人民政府农业行政主管部门发放的农药经营许可证后，方可办理工商登记手续。一是强化县级人民政府的经营监管作用。农药主要应用于农作物病虫害防治，其特殊性决定了农药监管工作的重点和难点在县级。建立农药经营许可制度，应强化县级以上地方人民政府在农药监管工作中的基础地位，以法规的形式明确县级以上地方人民政府对农药监督管理工作的组织领导作用，并将所需经费纳入本级财政预算。二是强化对经营单位的准入许可。放开对农药经营主体资格的限制后，应设置必要的前置条件，对农药经营单位实行准入许可，对其经营条件进行核准，并对农药经营人员实行考核。三是强化对杀鼠剂和限制使用类农药的监管。建议将高毒、高风险农药列入限制使用类农药，同时借鉴“毒鼠强”专项整治的成功经验，对杀鼠剂和限制使用类农药实行定点经营。杀鼠剂或限制使用农药的生产、经营者应当做好对使用者的培训和指导，农药生产企业不得将杀鼠剂或限制使用类农药销售给未经定点的农药经营者，建立杀鼠剂或限制使用类农药销售的可追溯制度，详细记录购买者的相关信息。

    (二)完善对农药经营单位购销行为的约束

    一是建立农药经营台账，强化经营责任意识。农药经营单位应当保证所销售农药的质量，分别建立购货、销售台账．购进农药时应当查验农药登记证、农药生产许可证或农药生产批准证书、农药登记核准标签等许可信息和产品质量合格证。对批发经营的农药，还应当进行质量检验，检验记录保存期限不得少于两年。二是强化农药经营者对使用者的技术指导。农药经营者销售农药时应当向购买者提供销售凭证，并正确说明农药的用途、使用方法、用量、中毒急救措施和注意事项，不得误导农药使用者。三是明确“过期农药”不得销售。超过产品质量保证期限的农药产品应由相应的农药生产企业回收处理，不得销售。四是实行农药进出口登记证明监管。针对中国农药出口量占全部农药产量2／3以上，以及经常产生国际农药贸易纠纷的实际情况，在原有实施进口农药登记证明管理的基础上，实施出口农药登记证明管理，以规范农药出口行为。

    (三)规范农药运输行为

    根据农药的危险性、包装以及国际农药运输管理规定，对农药运输实行普通货物和危险货物分类管理。运输农药应当符合国家相关规定。运输企业应当查验农药登记证、农药生产许可证或者农药生产批准文件等许可信息和产品质量合格证，确认包装符合运输和环境保护的要求。

    (四)加大对农药经营违法行为的处罚力度

    参照《药品管理法》的规定，将未取得农药登记证、生产许可证、国家禁用农药、超范围使用限用农药等情形作为假农药处理；改变以违法所得为基准的处罚方式，以货值金额作为处罚依据；对有严重不良经营行为的单位，其主要责任人不再批准进入农药经营行业。