关键词：欧盟；食品安全；法律；认知；完善

    欧盟食品安全法律历经了《食品安全绿皮书》、《食品安全白皮书》、178／2002号法令这样一个不断完善的法律制定过程，“从农田到餐桌”的全程控制理念、HACCP体系、食品可追溯性、食品风险管理等食品安全法律的建立，使欧盟享有了世界较高的食品安全立法水平。众所周知，我国在2009年2月28日通过了《中华人民共和国食品安全法》，并于2009年6月1日实行。仅仅凭借一部食品安全法难以规制食品安全领域的问题，而现实生活中频发的食品安全事件也凸现我国食品安全法律的不完善。为此，我国可以结合我国国情有选择的借鉴欧盟的法律，建立与国际接轨的食品安全法律体系。

    一、对欧盟食品安全法律概况认知

    欧盟1997年发布的“食品法律绿皮书”是欧盟食品安全法律体系的基础。2000年1月l2日又发表了“食品安全白皮书”，将食品安全作为欧盟食品法的主要目标，形成了一个新的食品安全体系框架。2002年1月28日建立“欧盟食品安全管理局”(European Food Safety Authority，以下简称EFSA)，颁布了第178／2002号法令，这也是欧盟食品安全方面的主要举措。到目前为止，欧盟已经制定了13类173个有关食品安全的法规标准，其中包括31个法令，128个指令和14个决定，其法律法规的数量和内容仍在不断增加和完善之中。即通过立法改革来完善欧盟“从农田到镤桌”的一系列食品安全保证措施，同时建立新的欧盟食品管理机制。

    (一) 《食品安全绿皮书》是欧盟食品安全法律的基石

    1996年爆发的疯牛病不仅大大削弱了消费者对于欧盟食品安全监管能力的信心，同时也使欧盟机构意识到了长期以来把食品安全监管仅仅作为内部市场建设的一个附带目标的相关政策存在严重的不足。对此，欧盟于1997年出台《食品安全绿皮书》，作为欧盟食品法立法的一个起点，绿皮书提出了该法需要实现的六个基本目标：（1）确保较高的公众健康、安全和消费者保护水平；（2）确保货物在内部市场的自由流通；（3）确保立法建立在科学证据和风险评估的基础之上；（4）确保欧洲产业的竞争力并提高该产业的出口前景；（5）让企业、生产者和供应商通过实施危害分析和关键点控制体系(HACCP)承担食品安全的主要责任，并扶之以有效的官方控制和执行；（6）确保立法的一致性、合理性、易于理解性。根据绿皮书的内容，欧盟整合了原有涉及食品安全的相关立法，在此基础上简化和合理化欧盟的食品立法。

    (二) 《食品安全白皮书》是欧盟食品安全法律的核心

    从上世纪90年代后期不断发生的食品安全事件，如1999年的二恶英事件，表明了食品安全问题需要有基本的法律保障和独立的监管机构。因此，欧盟在《食品安全绿皮书》基础上于2000年出台了《食品安全白皮书》，白皮书长达52页，包括执行摘要和9章的内容，用116项条款对食品安全问题进行了详细阐述，制订了一套连贯和透明的法规，提高了欧盟食品安全科学咨询体系的能力。白皮书提出了一项根本性的改革计划，就是食品法以控制“从农田到餐桌”全过程为基础，包括普通动物饲养、动物健康与保健、污染物和农药残留、新型食品、添加剂、香精、包装、辐射、饲料生产、农场主和食品生产者的责任，以及各种农田控制措施等。在此体系框架中，法规制度清晰明了，易于理解，便于所有执行者实施。建立欧洲食品管理局是白皮书的一个重要内容，主要负责食品风险评估和食品安全议题交流；设立食品安全程序，规定了一个综合的涵盖整个食品链的安全保护措施；并建立一个对所有饲料和食品在紧急情况下的综合快速预警机制。

    (三)178／2002号法令是欧盟食品安全的“基本法”

    178／2002号法令是2002年1月28日颁布的，主要拟订了食品法律的一般原则和要求、建立EFSA和拟订食品安全事务的程序，是欧盟的又一个重要法规。178／2002号法令包含5章65项条款。分别就该法的适用范围与定义，食品法总则，欧洲食品安全管理机构，快速警报系统和风险管理以及有关程序和其他条款做出了规定和描述。其中重点规定了作为独立机构的欧洲食品安全局(EFSA)，从而使食品安全监管不仅有了最基本的法律保障，也使各有关机构的运行和控制工作依法进行，而且基本法的原则性规定也为其他各个具体法、特别法的建立提供了基础。欧盟关于食品安全监管的立法是一个典型的“伞状”结构，基本法的完善起到了坚实的支撑性作用，使得其他法律在此基础上以横向、纵向地方式不断完善食品安全的监管。具体而言，横向式的立法就是指覆盖所有食品或是一组食品的某一方面的立法，如标签、添加剂、包装、卫生等；而纵向式立法则是针对某项产品或是适用于某一食品的所有相关的具体标准，正是这样一种“伞状”的立法体系，为欧盟食品安全监管提高了法律基础和法律保障。

    二、对欧盟食品安全法律特点认知

    欧盟食品安全法律历经了三个阶段，在较短的时间内享有了较高的立法水平。尤其遍布整个食物链上的监管统一，法律的不断更新，以及相关的食品安全科学管理制度的建立，都在彰显其法律的特色。

    (一)食品安全监管统一

    无论是欧盟还是其成员国纷纷将食品安全的监管集中到一个或几个部门，并加大各部门间的协调力度，以提高食品安全监管的效率。EFSA的成立对从农田到餐桌的全过程进行监控。EFSA对欧盟内部所有与食品安全相关的事务进行统一管理。负责与消费者就食品安全问题进行直接对话，建立成员国食品卫生和科研机构的合作网络。向欧盟委员会提出决策性意见等。在EFSA督导下，一些欧盟成员国也对原有的监管体制进行了调整，将食品安全监管职能集中到一个部门。例如，奥地利政府于2002年确定成立食品卫生质检总局，将原有的19个涉及农业和食品领域的职能部门和机构合并组成，以全面提升食品安全的监管职能。

    (二)食品安全法律不断完善

    欧盟一直致力于建立涵盖所有食品类别和食物链各环节的法律体系，为制定监管政策、检测标准提供了依据。30年来，欧盟先后制定了《食品卫生法》等20多部食品安全方面的法规及一系列食品安全规范要求，如：动植物疾病控制、食品生产卫生规范等。《食品安全白皮书》提出了80多项保证食品安全的基本措施，以应对未来数年内可能遇到的问题。此外，欧盟从2006年1月1日起实施三部有关食品卫生的新法规，即有关食品卫生的法规(EC)852／2004；规定动物源性食品特殊卫生规则的法规(EC)853／2004；规定人类消费用动物源性食品官方控制的特殊规则的法规(EC)854／2004。欧盟在不断完善食品安全的相关法律法规的基础上，已形成了强有力的法律支撑体系。

    (三)食品安全全程监管及可追溯

    欧盟明确提出要加强和巩固从农田到餐桌的控制能力，全面完善全程监管体制。即强调从农田到餐桌的整个环节进行全程监管，包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等，对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预先加以防范，避免重要环节的监管缺失，并以此为基础实行问题食品的追溯制度。

    (四)食品安全的风险管理

    所谓风险管理是通过选择和实施适当的措施，尽可能控制食品风险，保障公众健康。EFSA成立后，进一步加强了食品安全风险管理工作。EFSA的一项重要职能就是根据理事会、成员国的要求，对食品安全问题分析研究，提供独立的科学建议，作为管理当局风险管理决策的依据。目前，欧盟主要采用食品及饲料快速风险预警系统(RASFF)来收集源自所有成员国的相关信息。

    三、借鉴欧盟食品安全法律的依据认知

    我国在食品安全领域内的相关法律还很不完善，难以规制现实生活中的食品安全问题，基于欧盟先进的立法水平及我国与其的贸易伙伴关系，我们可以借鉴欧盟的食品安全法律。

    (一)欧盟已经享有了最高的食品安全法律体系

    欧盟各产业领域的法律体系都是由法规、指令和决定构成。食品安全领域的法律文件也不例外，从宏观理念到控制体系的协调性规定以及具体要求大多是以法规或指令的形式表现，从形式上可能难以理出逻辑结构。但通过研究不难发现，欧盟的食品安全法规体系实际拥有一个从指导思想，到宏观要求，再到具体规定的非常严谨的内在结构。整个法律体系的设计围绕保证食品安全这一终极目标，贯穿风险分析、从业者责任、可追溯性和高水平的透明度这四个基本原则，形成了一个包括食品化学安全、食品生物安全、食品标签、食品加工以及部分重要食品的垂直型规定的完善的食品安全法规体系。其在立法技术上的高明之处在于，以统一的指导思想和原则统领整个食品安全法规体系，成功地构建了一个内部和谐统一的法规框架，从而编织成一张枝节分明的食品安全技术性贸易措施之网，能够有效地适应当今食品安全领域生产技术和科学的发展，堪称食品安全领域法制现代化的典范。

    (二)欧盟与世界食品安全组织有良好的协作关系

    欧盟与世界食品安全组织保持着紧密的合作关系，充分的进行信息资源的共享，并进行相应法律的更新，注重与国际接轨。

    l．与国际组织合作密切

    欧盟一直和其他欧洲国家在食品安全和质量方面的进行合作，有广泛的信息来源，尤其在食品安全与质量的研发合作中，参与者不仅能够得到各国详实的食品安全信息，更可以充分利用“反馈通道”，扩大合作范围。如：在经济发展中出现的紧急和特殊问题，专家和学者都可以参与并及时提出解决方案。此外，欧盟还加强了与联合国有关组织、环欧接壤地区以及美国与中国等食品生产和消费大国的国际合作。如：欧盟食品安全管理局就地中海区域的食品安全问题与有关国家和组织举行了国际研讨会，7月又与美国食品与药物管理局签署了双方合作协议。

    2．立法与国际接轨

    欧盟在食品安全立法上注重与国际组织制定的国际食品标准和采取的一系列措施接轨，最大限度的满足人们对食品安全方面的需求，及时对旧的法律规定进行更新，保证依照法律采取的措施是正确可行的，并能够有效的控制食品安全事故的发生。

    (三)我国与欧盟的贸易伙伴关系决定

    欧盟是在欧洲共同体基础上发展而来的，其成员国由最初的6个创始国扩大到现在的25个国家，历经半个多世纪的发展，欧盟已成为当今世界一体化程度最高、综合实力雄厚的国家联合体，在地区和国际事务中发挥越来越重要的作用，是世界上一支重要力量。

    《中国对欧盟政策文件》中特别指出“中国致力于发展中欧富有活力和长期稳定的经贸合作关系，并期待欧盟成为中国最大贸易与投资伙伴”，以欧盟东扩为契机，这一良好愿望得以提前实现。中欧双边贸易领域实现了历史性的突破。欧盟超过美国、日本成为中国第一大贸易伙伴， 同时中国也成为仅次于美国的欧盟第二大贸易伙伴，尤其是食品领域。

    四、欧盟食品安全法律给我国的启示

    我国于2009年2月28日通过了《中华人民共和国食品安全法》，并于2009年6月1日实行。在此之前我国没有一部食品安全法，从规制食品安全的现有法律与发达国家相比，法律法规更新速度明显缓慢，还不能够与国际接轨，在对欧盟食品安全法律概括认知基础上也对我国食品安全立法有所启示：

    (一)立法应覆盖“从农田到餐桌”的诸环节

    结合欧盟的经验，可以对食品“从农田到餐桌”的全过程实行管理为主线，对我国食品安全法律法规体系进行调整和建设，使法规覆盖整个食品链的全过程。以《食品安全法》为核心，建立完善配套的法律法规及相关制度如：《食品安全法实施条例》、风险评估体系、HACCP体系。要把我国食品安全立法放到国际立法的高度考虑，加入WTO后发生的一些食品安全事件已经证明，食品安全立法的国际化是必然的选择。

    (二)完善食品安全监管立法

    在监管方面，食品安全法克服了以往监管的缺陷，成立了食品安全委员会。就目前的状况而言尽管明确了职能的划分，仍没有从基础上对监管问题进行治理，食品链上的每个环节确是都有人监管，但是相关各环节的链接仍是我们要面临的问题，如何链接的顺畅？只有采用单一部门监管才能避免这些问题，更能够节约了大量的执法成本。依据我国的现状马上实施单一监管会有难度，可以多部门监管逐渐的向单一的部门监管过渡。加强自身完善和补充机制的建设参照欧盟的先进做法，根据我国国情，在立法机构中组织成立有关食品安全的委员会，沟通汇集各食品安全监管部门的意见，及时对现行法律进行必要的补充，使其更加完善。

    (三)食品安全的预警应纳入立法

    食品安全的预警是指对食品安全隐患进行预警预测，随时监控食品生产、加工企业，对非正常的现象进行分析，找出可能发生事故的动态，为执法部门开展监督检查提供依据。在实践中，首先要建立专门的分析预警部门对市场行情进行监控分析，广泛搜集情报，发现的问题及分析结果，定期上报找出不安全因素，尽快处理。其次，建立分析预警联动机制，与工商、卫生等相关部门建立联系，对可能出现的食品安全问题进行信息资源共享。再次，健全行业产品监测指标体系，包括行业产品质量动态、食品添加剂等化学物质使用量及使用状态、国内同类产品产量、销售量、销售额、库存、利润率以及市场价格等，还包括新产品开发结果等。最后，可以借鉴其他行业采用的定量与定性分析相结合的预警方法。定量分析从影响食品安全的要素影响等方面，获取的监测数据，运用预警数学模型，判定食品安全是否存在隐患。定性分析需要建立专家系统，根据监测食品质量状况和对其产生影响的各层次因素，建立阶梯层次结构和判断矩阵，再根据专家汇总情况确定相关限值，计算各因素权重，通过逻辑运算，算出专家评估指数，来判定食品质量是否存在安全隐患。

    欧盟食品安全问题规制是立足于法律，通过立法加强食品安全的管理。我国应该有所启示，有选择的借鉴欧盟的法律建立与国际接轨的食品安全法律体系。