农产品质量安全危机管理问题研究
杨明升 王 艳 崔野韩 郑蔚然 汪茹群 周云龙
危机是潜在危害由量变到质变的过程，由于其具有突发性、难以预测性、严重危害性、时间紧迫性以及公众关注性等特点，一旦发生就很可能产生灾难性后果。而农产品生产由于链条长、环节多、生产主体分散、监管力量薄弱等原因，极容易发生农产品质量安全危机事件。如“多宝鱼事件”，“三鹿奶粉事件”、“海南豇豆事件”等，每个事件的发生几乎都给其产业造成毁灭性打击。党中央、国务院对危机管理高度重视，但从社会领域和政府管理层面看，危机意识尚显薄弱，危机管理尚不成熟。如何做好危机防范和危机应对，努力确保不发生重大农产品质量安全事件，既是农业部门所要面对的新命题，更是一项硬任务，必须从新的角度，以新的理念和策略做好危机管理工作。
一、危机管理是农产品质量安全管理的重要内容
所谓危机管理，是指政府及其他公共机构在危机的产生、发展过程中，通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，提振公众信心，维护政府形象，保障人们正常生产生活的管理过程。农产品质量安全监管的目的是管理好农药、兽药等危害因素，保障人民群众身体健康和生命安全，维护社会稳定。从这个意义上说，农产品质量安全管理的重要内容之一就是危机管理。
（一）食品及农产品质量安全事件的现实表现为危机事件 危机事件一般要经历潜伏、发生、控制、恢复几个阶段。纵观这些年发生的质量安全事件，每起事件都是一场巨大的危机。2008年发生的影响面最大的“三鹿奶粉事件”就是一场典型的、危害深重的食品安全危机事件。其实早在事件发生1年前就有消费者在网上举报三鹿奶粉致婴儿结石问题，但未引起企业和管理者的重视。经过1年潜伏，
（二）危机管理是政府公共管理职能的重要方面 经济调节、市场监督、社会管理、公共服务是新时期我国政府的主要职能。把建设服务型政府确立为当前和今后一个时期继续推进行政管理体制改革的基本目标和方向，非常正确、科学和重要。农产品质量安全具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性，具有公共物品性质，需要以政府部门为主调动公共资源集中管理，防范公共危害。保障公众安全，属于政府公共管理职责范畴。做好农产品质量安全危机管理，努力确保不发生重大农产品质量安全事件，保障人民群众身体健康和生命安全，是政府部门公共管理职能不可或缺的重要方面，必须加强。
（三）法律法规赋予了农业部门处理农产品质量安全事件的重要职责 《中华人民共和国农产品质量安全法》和《中华人民共和国食品安全法》的实施，确立了我国“分段监管为主，品种监管为辅”的管理体制，明确了食品安全事件地方政府负总责、有关部门各负其责、生产企业是第一责任人的责任追究制度，同时也明确了农业部门监督管理农产品生产环节质量安全的法律责任。《国务院关于加强食品等产品质量安全监督管理的特别规定》第18条也对农业部门在产品安全事件中的职责任务作出了具体规定。这是法律法规赋予农业部门的应尽义务，必须积极应对。
二、我国现行管理体系在处理危机事件中面临的主要矛盾
我国已经实施了《突发事件应对法》，出台了《国家突发公共事件总体应急预案》，农产品质量安全监管方面也制定了相应的应急预案，这从制度上保障了危机事件的及时有效处理。但由于部分管理者危机意识不强，重事后处理轻危机预防，加之存在不健康的政绩观、不合理的行政考核机制，在危机发生时瞒报、谎报甚至不报，在强大的舆论攻势下，政府部门经常十分被动。从农产品质量安全危机管理需求看，我国现行管理体系在处理危机事件中主要存在4大矛盾。
（一）农业公共管理与行业管理间的矛盾 农产品质量安全具有公共物品属性，管好农产品质量安全不出问题，出了问题依法处理属于农产品质量安全监管部门的行政职责。然而市场流通的农产品本身又是商品，促进农产品产业发展也是行业管理部门的职责。虽然两者都不愿意出现农产品质量安全问题，但由于角度不同，职责任务不同，加之受传统行政管理思路的惯性影响，对待农产品质量安全问题的态度也很不同，致使决策者常在报与不报、明报与暗报、严惩与轻处、保障人体健康与保护农业产业的矛盾中徘徊，很大程度上影响了农产品质量安全危机事件的及时有效处理。
（二）潜在危害因素多与监测能力薄弱的矛盾 我国已登记使用的农药有647种，批准使用的兽药有452种，明令禁止使用和限制使用的农药有41种，兽药有31种。除农兽药外的有毒有害物质更是成千上万。每种物质都是引起农产品质量安全危机的潜在因素。但相对而言，危害监测体系却十分单薄，监测能力十分有限。按照国家农产品质量安全检验检测体系建设规划的建设目标，一期规划结束，部、省、县三级质检机构将达到1 294个，整体结构和分布还不能适应实际需要。同时，这些机构的职责主要是完成例行监测、监督抽查和行政执法，远不具备常规性危害监测和普查的能力，很难做到潜在危害因素的早发现，更谈不上早预防和早处理。
（三）法定责任明确与执法落实困难的矛盾 目前的农业法律法规体系，无论是《农产品质量安全法》等综合性法律，还是专业性法律，有明确法律责任的基本上是具有法人性质的生产经营企业或专业合作组织，而对农民个体少有约束性规定和处罚性条款。实际上，目前农村散户农民仍占农民总数的90GYQMbai。而违规用药、不合理用药导致的农产品质量安全问题绝大多数恰恰发生在这个群体。这就给农产品质量安全司法实践带来了困难，一方面要按照法律规定严格执法，一方面又难以界定责任主体无法问责，很难惩前毖后。其结果要么不了了之，要么轻描淡写，要么地方政府代过。这是农产品质量安全事件再三发生的根源之一。
（四）不良信息网络传播迅速与管理者危机应对迟缓的矛盾 当今时代，舆论形势、传播格局已发生深刻变化，媒体种类和形式越来越多，主流媒体与非主流媒体、传统媒体与新兴媒体、境内媒体与境外媒体并存，特别是随着互联网和手机的迅猛发展，人们获取信息的渠道越来越即时化、多样化、便捷化、国际化。当前Web 2.0技术的普及，任何不良信息都有可能通过互联网、手机在人群中发酵并一夜间暴发从而演变为公共危机。然而与这一迅猛趋势不适应的是，部分管理者面对新媒介反应迟缓，往往是网络上炒得如火如荼，而监管者还茫然不知。如2007年3月海南“致癌”香蕉事件，由于网络的误传误读，香蕉价格从2.3元／kg跌至0.2元/kg时，地方有关部门才着手处理。再如2008年10月手机用户间散播四川广元“蛆柑”，有关部门由于反应不及时，错过最佳危机处理期，造成全国范围内柑橘的迅速滞销。
三、危机管理是发达国家公共管理的最主要职责
相比我国危机管理现状，发达国家则十分注重危机管理的研究和应用，目前已形成了系统的学科体系和应用架构，形成了一套较好的经验模式。归纳起来，主要有5个方面的特征。
（一）注重建立首长负责制的中枢指挥系统 发达国家的实践表明，危机管理成功的关键在于建立一个权威、高效、协调的中枢指挥系统。该系统不仅体现最高领导层的战略决策效能和危机应变能力，同时也扮演着危机管理核心决策者和指挥者的角色。如美国20世纪70年代建立的以总统为核心的危机管理机制，日本建立的以内阁总理大臣为最高指挥官的危机管理体系，就是首长负责制的危机管理典范。
（二）设立完备的常设机构 20世纪70年代以来，不少发达国家先后设立了涉及国家公共安全的防灾减灾综合管理机构和应急事务处理机构，具体负责公民危机意识的培养，公共危机事件的预防和紧急状态处置的综合协调等。如美国于1979年成立的联邦紧急事务管理总署，英国于2001年在内阁办公室设立的非军事意外事件秘书处，日本《内阁法》设立的“内阁危机管理监理”以及内阁安全保障与危机管理室等都是危机预防及处理的常设机构。
（三）建立健全的法律法规体系 重视法律在危机管理中的作用是很多国家危机管理的典型经验。在法律框架内治理公共危机，对于减少危机中人民生命和财产损失，尽快恢复正常社会秩序具有重要意义。如美国建立的以《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系，德国根据《基本法第17次修改法》设立的紧急状态制度，而日本有关危机管理的法律法规就有200多部。这种健全的法律法规体系在应对危机事件中发挥了极其重要的作用。
（四）十分重视媒体介入 在危机事件处理中，媒体是传播政府决策的途径、公众获取正确信息的渠道和官民共同解决危机的桥梁。英、德、法等国均建立有新闻发言人制度，并且要求有关机构在平时必须作好准备，把配合媒体作为紧急反应计划的一部分进行讨论和演习，甚至要求电话总机接线员和其他员工也必须清楚知道如何应对媒体询问。日本更是将媒体视为“政府应对危机的最好朋友”，并在《灾害对策基本法》中明确公共电视台在国家防灾体制中的法律地位。
（五）特别注重培养国民危机意识 国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。许多国家不仅注重强化公共管理者的危机管理意识，而且不惜花巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培养。如美国构建的“防灾型”社区，将普通民众组成“社区应急反应队”并进行为期7周的系统培训；德国利用“危机预防信息系统”通过宣传手册、互联网向人们提供危机自我保护知识。
四、建立我国农产品质量安全危机管理体系的基本构想
我国目前正处于矛盾凸现、危机多发阶段。虽然我国在应急管理上已有基础法律和国家性预案，但在农产品质量安全问题上短时间内构建一个系统完善、运转自如的危机管理体系还有很大难度。当前应遵循“迅速反应，预防为先”原则，从职能定位、思想认识、制度创新和机制创新入手，努力强化危机预警、应急处置和政府形象管理几个薄弱环节，建立从危害监测识别、危害评估、危害预警、危机处置到危机恢复的全过程危机管理制度。
（一）科学合理设定目标，统筹考虑数量安全与质量安全 农业部门既是行业管理部门，同时又是质量安全监管部门，既要保障数量安全，又要保障质量安全。这两大安全都是农业部门不可推卸的硬任务。由于自然条件、生产力水平以及饮食文化习惯等多方面的差异，不同国家、不同发展阶段，食品安全的内容和目标也不尽相同。随着人们生活水平的提高，公众要求食品安全水平不断提高的愿望可以理解，但也要认识到，安全是相对概念，100％安全在目前我国的经济发展水平下不可能达到，即使是经济十分发达的欧美国家，做到100GYQMbai安全也不可能。因此，一方面要建立能有效协调行业管理和质量安全两部门的最高危机管理和决策机构，另一方面，在农产品质量安全管理工作中还应从国情和发展阶段出发，兼顾广大消费者和生产者的利益，综合考虑我国生产力发展水平、城乡居民消费需求以及国际贸易发展趋势，科学确定现阶段我国农产品质量安全目标，统筹处理好产业发展与质量安全的关系。
（二）树立强烈的危机意识，掌握必备的危机管理技能 危机是非常态事件。从近几年对农产品质量安全事件的应对和处置中也可以看出，个别地方表现出的权责不清、运转迟缓以及措施欠系统等问题，表明以原有体制下的常态管理来应对重大危机十分危险。农产品质量安全危机管理和处理的紧迫性所要求的多部门协作、全社会参与、特殊的政策和技术支持、强制性措施和专门性行动都不是一般的常态管理所能够解决的。这就要求农产品质量安全管理人员广泛树立危机意识，努力提高发现、捕捉、判断危机信息的能力，将对各种潜在风险的随时评估纳入危机管理的日常工作中。同时要根据国际国内形势变化，制定完善的危机管理机制和行之有效的危机管理计划，并根据形势和任务的变化及时调整，提高应对突发事件的快速反应能力。要将农产品质量安全危机管理知识作为农产品质量安全从业者的日常培训内容，开展多层次的危机培训和应对演练，并将培训和演练常态化，使危机意识和危机管理技能深入人心。
（三）建立危机预警体系，做到早发现早预防 不能及时发现问题是我们当前面临的最大问题。危机管理的基本原则是用少量的钱事前预防，而不是花大量的钱事后治疗。从国外危机管理机制运行情况看，提高信息的准确性和处置速度是提高危机处置能力的关键因素。只有建立高效的、现代化的、网络化的危机信息系统，收集最新资料，将分析处理结果及时反馈给指挥系统，才能为决策者提供快速、准确、全面的信息，为决策提供科学依据。当前，一是应下大力气健全危害监测体系。要在现有条件和基础上，加强国家农产品质量安全检验检测体系建设，特别是地县级质检体系建设，既要有设施设备的硬投入，更要有维持常态监测的软投入，努力提高危害监测能力。二是应建立社会舆情监测系统。要建立信息收集机制和舆情监测平台，利用多种媒介，及时准确收集危机信息，关注公众情绪，为危机管理赢得时间。三是应建立面向公众的危害报告与处理体系。要充分利用网络、手机等载体，建立危害报告处理平台，开展全民监督，从问题的内部和根源上化解危机。四是应加强农产品质量安全危机评估技术体系建设。要统筹考虑人体健康和产业发展两大因素，设置关键评估要素、危机警戒点和危机级别，增强响应能力。
（四）建立突发事件应急处置机制，加快危机事件恢复 减少危机事件冲击，尽可能化危害为良机，加快危机事件恢复是危机管理的核心。我国《突发事件应对法》2007年已正式实施，食品安全事件地方政府负总责、有关部门各负其责、生产企业是第一责任人的责任追究法律制度也已确立，但针对农产品质量安全突发事件的具体处置制度和机制还未建立。当前，亟需出台农产品质量安全事件应急处置专门法规，重点解决5个问题。（1）应明确农业系统部、省、市、县各有关部门的职责任务和保障条件并逐级落实。（2）应赋予应急管理部门更大的权限以保证能充分协调和调动各方面资源，及时处理突发事件。（3）应建立衔接顺畅、运转高效的应急处理程序。（4）要对危害的监测、评估、预警、处置和恢复中所需要的条件建设提出明确要求。（5）应设立稳定的专项资金，并给予机动灵活的管理方式，做到平时有储备，急时能调用。
（五）强化政府形象管理，维护政府公信力 塑造诚信、服务、责任政府形象，应是我们进行农产品质量安全危机管理时刻牢记的根本宗旨。在当前“网络问政”的时代趋势下，政府部门更需要摆正姿态，重视自身形象管理。（1）强化农业部门内外部沟通交流和有效协作。要严格按照《农产品质量安全法》、《食品安全法》和《突发事件应对法》等法律法规关于信息通报的规定各负其责，各尽其事。（2）提高农业部门应对媒体镜头的技能和水平。要充分应用处置突发事件的“黄金4小时”法则，如实客观地统一口径，一个声音对外，使公众能第一时间知晓事件的原因、危害和政府态度。同时要注意新闻发言人形象包装，既要敢说话，又要会说话。（3）强化媒介管理。以互联网为主流的大众媒介，既会放大危机恶化事件，也会推动事情向好的方向发展。当前要尽快构建“告知－解读－宣传－教育”四位一体的媒介应对体系，以主动合作而不是简单管制，以客观公正而不是遮掩回避的态度对待媒介。
（来源：《农产品质量与安全》2010年第4期，p10-13）
作者简介：杨明升（1976－ ），农艺师，从事农业标准化工作。E－mail：yangmingsheng@agri.gov.cn。
周云龙（1969－ ），高级农艺师，从事农产品质量安全管理。E－mail：zhouyl@agri.gov.cn（通讯作者）。
