为适应可持续发展要求，合理利用资源和减少浪费，并保障消费者健康安全，欧盟对食品包装和标识立法，而且其立法越来越呈现“以人为本”的趋势。研究欧盟食品包装、标识立法情况对我们了解欧盟食品安全立法、借鉴欧盟经验具有重要的意义。欧盟的食品安全概念里包含了初级农产品，本文在介绍欧盟情况时，对食品包装标识和农产品包装标识不作区分，但为了对照国内外情况，除对一般性的食品包装标识问题进行探讨外，还特别针对初级农产品的包装和标识问题进行研究。 

    一、包装、标识的概念与作用

    1994年，欧盟理事会通过《包装和包装废弃物指令》，将“包装” （packaging）定义为“一切用来盛装、保护、掌握、运送及展现货品的消耗性资源”，包括糖果盒、塑料袋、直接与商品系在一起的标签等。我国《包装资源回收利用暂行管理办法》规定，包装是指以可回收复用的纸、木、塑料、金属、玻璃为原材料制作的各种包装容器及辅助材料。在我国《农产品包装和标识管理办法》中，农产品包装是指对农产品实施装箱、装盒、装袋、包裹、捆扎等。在本文中，包装既指包装材料，也指设计及生产容器或包扎物的一系列行为。标识是包装的必要组成部分，它包括产品的相关信息，是在包装物上标注或者附加标识标明品名、产地、生产者或销售者名称、生产日期的部分，与标签（label）属于同一概念。

    食品包装属于专用包装范畴。食品包装、标识的作用是盛装、保护、掌握、运送及展现食品，具体有：（1）使食品免受污染；（2）便于搬运、运输；（3）广告宣传；（4）给予消费者准确的信息，维护消费者权益；（5）贸易保护的重要措施。合理采用包装材料和容器，规范、正确、适宜地使用产品标签是产品进入欧盟市场的首要条件。欧盟对进口食品的包装、标识有严格的规定，它是重要的技术性贸易措施，在贸易战中发挥着重要作用。 

    二、食品包装、标识立法的意义

    （一）合理利用资源、杜绝浪费和避免污染  在包装立法之前，欧盟生产厂商选用包装材料没有限制，一度存在包装的滥用问题。欧盟《包装和包装废弃物指令》明确提出立法的目的是“防止包装废弃物的形成和提高包装品的再生利用率”，从法律上明确和规范了包装的定义和种类，对生产经营者行为提出了要求，保证了包装资源的合理利用。目前，欧盟对食品包装的总体要求已向环保化转移，要求食品包装注重环保、安全和节约，“绿点标志”、“可重复使用”、“可再生利用” 和“含再生材料”等包装标志的规定都要求食品包装废弃物不得造成环境污染。欧盟要求成员国从2007年1月1日起，旧包装的回收率达到65GYQMbai，回收垃圾的60GYQMbai要用来生产能源，其中塑料包装为20GYQMbai、金属50GYQMbai、废纸和纸筒55GYQMbai、玻璃60GYQMbai。

    （二）保护消费者权益  为保护消费者的健康安全，近年来，欧盟的有关法规越来越细致和严格。欧盟规定，食品标识要做到易辨认、清楚和准确。为避免包装材料中的有害成分转移到食品上而引发不良食品安全事件，欧盟规定，企业必须采用安全的包装材料和技术。欧盟制定的《健康、营养标准及规定》食品包装要体现食品健康及营养标准的要求，要有明确的说明及公司证明，必须标明食品的能量指标和蛋白质、碳水化合物、脂肪、糖等的含量，某些成分达到一定量之上则须提供其含量。对标明食品添加剂含量的标签实行严格管理，标识必须按成分重量的顺序列出所有成分。欧盟对进口食品包装的要求也越来越高。尽管一些产业组织怨声载道，但欧盟仍坚持把保护消费者的健康安全作为第一要务。

    （三）有利于食品工业和食品包装业的健康有序发展  “民以食为天”决定了食品工业在各国经济中的重要地位，从而也决定了在21世纪食品工业和包装工业仍然是朝阳工业。食品包装业的发展直接关系到食品工业的发展。目前一些错误的标签描述出现了很多新的形式。对食品不恰当的描述，对消费者来说是欺骗，对诚实经营的企业则会构成不公平竞争。1993年，欧盟制定了欧盟的包装准则，规定利用包装夸大真实的内装物容量的行为属欺骗行为，要接受法律制裁；标签、广告及说明不应误导消费者等。一系列的法律法规引导着欧盟食品工业和食品包装业向着健康有序的方向发展，有利于形成健康的食品包装市场环境。 

    三、食品包装、标识的立法和管理

    （一）立法和管理机构  欧盟委员会和欧洲理事会是食品安全卫生的立法机构。欧委会负责起草和制定法律法规、食品安全卫生标准、各项委员会指令，如委员会法规、食品安全白皮书，它还负责受理各种投诉、事件调查和处理，可以向成员国政府和法人发出正式函件，要求限期改正，如成员国拒不执行，欧委会可提交欧洲法院审理。理事会则负责制定食品卫生规范要求，以欧盟指令或决议的形式发布，如理事会指令。这两个部门只负责立法，而不具体执行。食品标准的制修订由欧洲标准化委员会的技术委员会负责。

    目前，欧盟的食品安全法律包括指令和法规两种。指令必须在成员国范围内实施，属于指令范围的产品必须满足指令要求，否则不许销售。而法规只在各成员国内单独适用。

    从上世纪90年代开始，德国、荷兰、比利时等发达国家纷纷立法对商品包装和包装废弃物进行严格管理和限制。为统一和协调各国法律，1994年12月，欧盟理事会通过了《包装和包装废弃物指令》，要求各成员国根据本国情况，建立相应的包装品管理体系，以提高包装品的回收和再利用率，并要求各成员国分阶段实现目标。

    （二）包装管理  以下通过对食品包装材料，包装、标识要求方面的法律法规内容的描述来对欧盟的食品包装和标识管理情况进行概述。

    1.允许使用和禁限用的包装接触材料：欧盟规定了10大类20余种可使用的包装材料，包括纸类、塑料、木材、编织物、金属等。欧盟禁止或限制使用某些原始包装材料，如木材、稻草、竹片、柳条、麻等；在包装辅料方面，禁止或限制作为填充料的纸屑、木丝，作固定用的衬垫、支撑件等，要求使用辅料要先消毒、除虫；限制使用热固型塑料包装材料和发泡塑料缓冲垫；对木质包装实施强制性措施，凡进口木质包装都要经过热处理、熏蒸处理、防腐剂处理或持有欧盟国家认可的处理措施的证明。禁用苯、重金属原料。用于包装农产品、食品的材料要在标签上注明“用于食物”或附上“杯与餐叉”的符号。

    2.对包装接触材料成分转移的限定：2004年，欧洲议会和欧盟理事会通过有关食品接触材料的法规1935/2004/EC，这是欧盟最新的关于与食品接触材料和制品的基本框架法规。该法规对与食品接触的材料和制品的通用要求是：进人欧盟市场的所有食品接触材料和制品，应按严格生产规范来组织生产，其转移到食品中的量不能出现危害人类健康、改变食品成分、损害食品品质外观、导致食品变味等情况。新法规对与食品接触的材料提出了可追溯要求。

    目前，欧盟食品包装材料的大部分法规都集中在塑料材料上。89/109/EEC允许透过极限为60mg/1kg（即1kg的食品中60mg的任何物质），2002/72/EC关于与食品接触的包装材料的理事会指令对转移采取了不同的量纲，并且特别关注薄膜复合材料，允许透过极限为10mg/dm2（1dm =100cm2）。欧盟法令对PVC没有规定具体的转移量。对于接触食物的氯乙烯容器及材料，允许转移到食品中的最大值是0.01mg/kg。

    欧盟还采用“肯定列表”方式规定允许进口的材料作为上市食品接触性物质。 指令2002/72/EC中允许使用的添加剂列表并不完整，没列入的添加剂得到成员国法律允许后也可以使用。由于欧盟缺乏可适用的材料指南，很多公司都采用成员国的食品包装法规。2004年的修订指令明确要求，列入其中的添加剂才能在塑料材料和商品中使用，修订指令提供了根据临时列表建立添加剂肯定列表程序。从2008年1月1日到肯定列表被采用，两种欧盟添加剂列表将共存。欧盟食品安全管理局（EFSA）要对生产厂家提交的未经评估的添加剂科学数据进行评估，得到EFSA的允许后方可使用。

    3.对包装物回收的规定：94/62/EC包装和包装废弃物处理的欧洲议会和理事会指令及94/62/EC的修正案2004/12/EC对包装废弃物都提出了回收要求。前者于1997年全面实施，目标是到2001年7月，按重量计，包装废弃物的回收率必须达到65GYQMbai；25GYQMbai～45GYQMbai的包装废弃物必须能再循环重复使用，每种材料重复使用的最小值不能小于15GYQMbai；到2008年12月31日总体回收比例要达到60GYQMbai，总体重新利用比例要达到55GYQMbai。各成员国自行决定如何达到既定目标。后者将整体回收率修正为60GYQMbai，再循环率为55GYQMbai，还规定了具体的再循环率。

    4.对包装物内容的要求：农产品和食品包装要有准确的品质成分、生产日期、保质期、特殊贮存条件或是否为转基因食品等详细说明。对绿色食品、有机食品还设定专门的衡量标准。添加剂必须标明是何种物质，有添加剂就不能用实物图案。预包装的特殊膳食用食品，除要标明特殊能量和营养素的内容外，还要标明食用方法和适宜人群。

    5.对进口食品的包装要求：欧盟对进口食品包装有严格的环保要求，其纸箱的连接采用粘合工艺，尽可能用胶水，不能用PVC或任何其他塑料胶带；纸箱上的名称印刷必须用水溶性颜料；纸箱表面不能上蜡、上油，也不能涂塑料、沥青等防潮材料；食品包装用瓦楞纸箱不能用蜡纸或油质隔纸。若用塑料带封箱，则只能用PE/PB材料；外纸箱不能用任何金属或塑料钉夹，只能用胶水粘牢。其目的是使纸箱便于回收，减少环境污染，也防止包装箱对食品造成污染。进口商有责任确保产品遵守相应法规，食品包装商将最终负责包装的安全问题。

    6.对包装尺寸的要求：76/211/EEC关于统一各成员国按确定的重量或容量预包装产品的法律的理事会指令规定，要按确定的重量或容量进行预包装。目前为方便成员国间贸易，这方面的规定已开始松动，成员国已一致同意对牛奶、糖等不再实施严格的重量或容量标准。牛奶、黄油、咖啡、通心粉等生活必需品在过渡期后，也将解除强制性包装规定。总的来看，欧盟发展了通用食品接触包装法规，并且还在不断完善。

    （三）标识管理  欧盟的食品标签法规标准体系完备，通常以指令、条例的形式出现，采取的是两种立法体系：一种是规定各种食品标签通用内容的法规，如价格规定和营养标识等，任何欧盟国家销售的食品都要符合通行标签法规；另一种是规定各种特定食品标签内容的体系，如不同食品标签的法规，新异食品标签、特殊营养品包括减肥和婴幼儿食品标签、有机食品等的标签。未来，欧委会食品标签立法规划重点会转向消费者保护、贸易影响等方面。

    1.标识的通用法规。欧盟各成员国执行统一的食品标签法令，但成员国可以在该法基础上制定其他必要的标签规定。2000/13/EC关于食品标签、说明和广告宣传的成员国相似法案及修正案2001/101/EC和2003/89/EC等指令，都要求确保消费者通过标签能获得所有有关产品制造商、储存方法等内容的信息。法规禁止食品标签上标示关于食品能够治疗、治愈人类疾病的内容。

    目前，欧盟不仅在食品的通用标识方面进行立法管理，对特定食品还制定了附加法规。90/496/EEC关于食品营养标签的理事会指令和2003/120/EC关于90/496/EEC食品营养标签的修正案是对营养食品的基本要求。要求欧盟市场上销售的食品必须在包装的正面清楚地标明热量、全部脂肪、饱和脂肪、碳水化合物、糖和盐6类营养成分的单位含量和建议摄人量的比例，以减少疾病。淀粉、糖醇、胆固醇等达到一定量后，也须提供其含量。此项规定不涉及葡萄酒、含酒精饮料（不包括果酒）、啤酒、非加工的食品如肉类以及成分比较单一的食品如矿泉水、茶叶、咖啡。

    欧盟于2006年12月30日公布的关于食品营养及健康声明的第1924/2006号法，禁止任何含糊不清或不准确的食品营养健康标签及广告，营养资料规定严格界定关于盐、糖及脂肪含量的声明，以确保营养资料准确可靠。欧委会将于2009年1月19日前订立具体的营养资料规定及豁免情况，以作为使用食品营养及健康声明的指引。

    欧盟对标明食品添加剂含量的标签实行严格管理，严禁出现令消费者产生误解的产品属性，标识必须按照重量的顺序列出所有成分，包括配料的名称、编码及功能分类。同时，还要求特别注明转基因有机物配料成分，并废除了之前的食品成分中的低于25GYQMbai含量的物质不需要标注的原则，帮助据估计对食品有过敏反应的大概占人口比率8GYQMbai的儿童和3GYQMbai的成年人更好地获得食品成分信息。

    此外，未剥皮或切块的新鲜水果和蔬菜，除二氧化碳外无其他配料的碳酸水、醋，除制造中必须的某些物质外未加入其他配料的干酪、黄油、发酵牛奶或奶油可免除标注配料表。未剥皮或切块的新鲜水果和蔬菜可免除标注保存期或保质期。未包装食品或包装后直接销售的食品，一般只需标明产品名称、添加剂、辐照成分。

    1992年欧盟公布（EEC2081/92）《农产品和食品地理标识和原产地保护条例》。2003年欧盟理事会692/2003条例对地理标志保护名称的范围、第三国名称的注册范围和受保护范围等进行修订。受地理标志保护的产品主要是食用农产品（主要指肉类制品）、食品、非食用农产品。地理标识保护是欧盟质量政策的一个组成部分。目前，欧盟法规不允许非欧盟地理标识进行登记，欧盟以外的地理标识须得到等同于欧盟内部的保护才可在欧盟登记。

    目前欧盟正在致力于简化包装和统一标识。欧盟各国的食品标识差异较大，为使消费者对所需的食品信息心知肚明，欧盟正在统一一些基本要求，对现行食品标识规定作修改，以减少成员国间的差异，增进消费者知情权。欧盟计划除肉类制品外，欧盟境内生产的食品和饮料都将强制要求打上“欧盟制造”标识。

    2.特定食品标签法律法规。有关肉类制品的强制性标签制度：“疯牛病”事件后，欧盟国家不断加强肉类生产、储存、包装、运输和销售各个环节的控制，在生产环节建立验证和注册体系，强制实行肉类制品生产、包装、销售情况透明度政策。2000年，欧洲议会和欧盟理事会共同制定2000/1760/EC法规，建立了识别、登记活牛以及牛和牛肉产品标签体系，提出肉类包装标签的强制性要求。新规定对“肉”的概念进行了严格定义。食品中含有的脂肪与动物下水必须在标签中详细说明标签中要将食品中肉类来源动物的种别加以说明。“机械割肉”要求单列。受此规定影响的产品主要是香肠、馅饼、煮肉、精致的盘装食品、罐头等肉类食品及包装。各成员国自行制定违反该规定的惩罚立法。根据要求，在牛肉标识中出现下列情况的经营者将受到处罚：一是未遵守强制性标签制度；二是在实行自愿性标签制度中，未遵守有关获准规范或规范未得到批准。法律规定，经营者和各类组织任何时候都不得拒绝欧盟委员会的专家、主管当局和相关独立机构对其牛肉标识及各种记录进行检查。

    有关鸡蛋的强制性标签：从2004年1月起，欧盟要求所有鸡蛋（包括进口鸡蛋）销售必须加贴强制性标签，欧盟生产的鸡蛋要有编码显示来源。为配合《动物福利法》，欧盟还要求欧盟生产的鸡蛋的标签上标明生产方法是“自由放养”还是“笼养”，以保护蛋鸡，这意味着生产过程也成为交易条件。目前在德国鸡蛋已经可以追溯到饲养场或鸡笼。

    有关转基因食品的标识法规：欧盟有两项有关转基因食品标识的法规，即《转基因食品及饲料条例》和《转基因生物追溯性及标识办法》。前者强制对所有转基因食品进行标识，所有含转基因成分的食品或饲料只要含量超过0.9GYQMbai，就要标明为转基因食品，低于该百分比则不作标识要求。该法律首次将转基因饲料纳入监管范围。要求经营者必须向相关管理部门提交充分的证明，证实其已采取必要步骤避免食品中出现转基因物质，经营者必须建立相应的体系和标准化的管理程序来保存上述信息，以便对转基因物质进行追溯。上述信息必须至少保留5年。此外，新型食品的特征和特性都必须在标签上注明。

    有关有机食品包装标识的强制性要求：《欧盟有机农业规定》91/2092/EC要求，有机成分的重量不小于总重量的95GYQMbai的食品可标注为“有机食品”，有机成分的重量占总重量70GYQMbai～95GYQMbai的食品可标注为“有机成分制造”的食品。所有成员国的有机食品标签上必须注明检验机构的名称或代码编号。进口有机农产品的生产过程也应符合欧盟有机农业标准。2009年，欧盟境内出售的有机产品都将强制进行新标识。成员国将自行决定是否再附加本国的有机产品标识。

    有关鱼类的标签规定：鱼类的标签规定要求，特定的鱼类和水产品出于商业目的出售给消费者时要加贴标签，标签内容包括：鱼种类（鳕鱼、大马哈鱼等）、生产方法和捕捞日期或原产国。 

    四、欧盟立法和管理经验对我国的启示

    近年来，我国农产品和食品消费领域屡屡出现“过度包装”、资源浪费的问题。借夸张的外包装来提升产品价格，不仅远远超出了大众的经济承受能力，也形成不良的消费导向。据国家环保局统计，我国每年的包装废弃物中，除纸箱、纸盒、啤酒瓶和部分塑料包装回收情况较好外，其他产品的回收率相当低，整个包装产品的回收率还达不到总产量的20GYQMbai。靠夸张包装、模糊标识等误导甚至欺诈消费者的现象也屡见不鲜。这说明，我国的农产品和食品包装标识领域中缺乏规范有力的管理制度，食品生产经营者作为食品安全第一责任人的责任不明确、不严格，对生产经营不安全食品的违法行为处罚力度不够，食品安全信息公布不规范、不统一，导致消费者无所适从。我国应借鉴欧盟经验，完善农产品、食品的包装标识法律法规，强化有关技术研究，明确生产经营者在包装使用和回收方面的责任主体地位，采取有力措施引导市场主体的经济行为。根据欧盟经验，结合国情，提出如下建议：

    （一）根据国际农产品包装的环保化趋向，应提高对食品、农产品包装的回收要求，提出具体操作办法  我国农产品、食品包装的回收利用率很低，与欧盟国家形成鲜明对比，与食品包装的环保化趋势也不一致。我国《食品包装法》的规定过于原则和笼统，没有强制性要求，对造成浪费的生产经营者基本上没有有效的制约措施。如要求“适度包装，尽量减少各种包装物或各种包装容器的体积与重量，以节约使用包装原材料”，实际上没有具体措施。包装废弃物的回收分级原则落实得也不理想。而欧盟法律对包装和包装废弃物的回收利用做出了明确要求，为不同包装材料制定了不同的再生利用比例。很多成员国早已实现了欧盟的2001年包装物的回收和再生利用目标，法国和德国甚至提前实现了2008年目标。2003年，法国63GYQMbai的废弃包装类垃圾经再处理后被制成初级材料，17GYQMbai的垃圾转化成能源。德国的包装垃圾回收比例更高：复合制品和塑料为50GYQMbai、马口铁70GYQMbai、铝50GYQMbai、纸和纸板50GYQMbai、玻璃70GYQMbai。

    欧盟还明确了包装及其废弃物处理的责任主体。法国的《包装条例》以法律形式要求包装材料的生产商、销售商以及购买商应共同承担包装材料的回收利用与再加工的责任，“多制造包装垃圾者就要多承担处理垃圾的费用” 。在德国和法国，商品生产经营者要缴纳“绿点”标志使用费。法国政府将“绿点”使用费划拨给“生态包装”集团，专门用于包装垃圾的循环处理和再利用，并接受政府监督。集团与社区合作进行垃圾回收，社区收集并分类的垃圾越多，得到的补贴和技术设备支持越多。比利时和丹麦等国制定了一种生态税，规定凡用纸包装的食品和使用回收复用包装的可以免税，其它材料的包装则须缴纳税金。由于有得当的措施作支撑，这些国家的包装垃圾得到科学合理地回收和利用。我国应借鉴欧盟经验，提高对食品、农产品包装的回收利用要求，要有明确的限制性或鼓励性措施，通过税收或是收费、补贴等形式来引导市场主体的行为。

    （二）选择与消费者或出口密切相关的肉、蛋等农产品，有计划地扩展农产品强制性标识试点，逐步总结经验，为完善相关法律规定作准备  欧盟对肉、蛋及其产品实行强制性标签制度以利于快速反应。目前，我国销售的农产品绝大多数没有包装和标识，只在少数城市的少数农产品上进行相关试点，试点的经验需要总结。应结合市场情况（包括消费者需求变化和出口国要求），采取分类指导和分步推进的原则，将试点扩展到一些包装销售条件成熟的农产品上。有关部门应密切关注国内食品包装立法动态，及时总结试点经验，为未来进一步完善包装标识立法做好充分的准备。

    （三）有关部门应对市场上的食品、农产品包装标识进行调查清理，坚决抵制不实包装、模糊标识的现象  目前，我国市场上的食品、农产品包装标识种类很多，存在包装标识混乱，个别经营单位销售标识不规范的农产品，假冒绿色食品、无公害农产品标识，超期使用绿色食品、无公害农产品标识，擅自扩大标识使用范围及一标多用等问题。有关部门应加大对市场上的食品、农产品包装标识的调查清理力度，不合规范的要整改。对于不实包装、模糊标识等问题要加大处罚力度。在没有具体处理办法的情况下，可以要求限期整改，对屡次出现问题的经营者，要进行曝光。要加强对农产品、食品生产经营者、包装行业和消费者的宣传和教育的力度，使之明白自己的相关权利和义务，掌握相应的食品安全知识。

    （四）加强相关技术研究和储备  欧盟对一些包装材料的回收之所以制定较高的回收率，与欧盟的包装材料处理和回收技术水平是分不开的。在欧盟，由于处理技术成熟，玻璃、金属被认为是惰性材料，纸包装被认为是无害的。我国包装科技投入不足，科技开发能力薄弱、力量分散，科技人才缺乏，很不适应当前食品包装业发展的需要。今后应加大食品包装的技术投入，加强包装物的降解、回收再生和重复利用、生产替代品等绿色包装技术及包装废弃物处理与综合利用技术及设备的研制。

(来源：《农业质量标准》2008年第6期)