一、日本的食品安全管理体制
近年来,日本食品安全管理体制的一个最大变化是,设立食品安全委员会,实行食品安全一元化领导。
2003年5月16日,日本参议院通过了《食品安全基本法》。根据该法规定,日本于同年7月,日本内阁府设立食品安全委员会,由该委员会评定食品对健康的影响,并督促各个政府部门采取相关对策。从而结束了日本厚生劳动省和农林水产省在食品安全管理上各自为政的局面,实现了食品安全一元化领导的体制。
食品安全委员会的职责是制定和审议有关食品安全的重要政策,监督食品安全政策的实施,同时在各部门间起到重要的协调作用。该委员会制定政策的依据是食品安全法案的基本理念。它包括以下三个内容:(一)在充分认识保护国民健康重要性的基础上,确保食品安全;(二)在食品供应的各个环节采取必要措施。如实行农产品身份证制定;(三)采取措施要考虑国际动向和国民意见,要有科学知识为依据。
食品安全委员会是由首相亲自任命的7名食品安全方面的权威人士组成,检验对象包括食品添加剂、转基因食品、保健食品以及家禽饲料、肥料和农药安全标准等,对于多个具体领域,还邀请各行业专家参与研究。
食品安全委员会把风险评定和风险管理明确分开,即科学判断食品健康的影响同具体检验限制所采取的对策分开。食品安全委员会评定食品对健康的影响,据此要求农水省、厚生省等采取相关政策,有关省厅再采取措施使用或限制进口等具体措施。食品安全委员会还要监督有关省厅的措施是否得力。
食品安全委员会对食品安全性与危险性的评估报告提交农水省和厚生省。两省根据委员会报告,发布省令和通知,对家禽饲养者和食品制造商进行监督。对于类似暴发疯牛病等国内发生重大食品安全危机场合,食品安全委员会可以作出临时紧急处理对策。
根据《食品安全基本法》规定,农水省和厚生省对省内有关部局同时进行调整。农水省在2003年7月份设立由300人组成的消费安全局,负责食品安全残留农药检验监督和食品标签等工作。消费安全局检验结果须提交食品安全委员会。同时设立消费者信息官,综合受理企业以及消费者对于食品卫生安全的意见。与此同时,厚生省将食品保健部改为食品安全部,在该部内设立进口食品安全对策室,强化对进口食品的检验。
二、多次修改《食品卫生法》
进入新世纪以来,日本对食品安全的法规进行了多次重要的修改,其结果是对进口食品安全的限制越来越严格。
(一)2000年5月第1次修改
根据原来的《食品卫生法》在进口检验检疫时,如发现有违规农产品或食品,日本政府只能对其采取废弃或退回的措施。2000年5月修改的《食品卫生法》规定,如果发现有关农产品或食品存在安全问题,而且日方认为出口国安全措施又不充分,在厚生劳动大臣认为必要时,则可对出口国或厂家的同类农产品或食品全部采取禁止进口措施。
(二)2002年7月第2次修改
2002年7月31日日本参议院通过《食品卫生法》修正案,并于同年9月开始实施。这项《食品卫生法》的重要修改有以下3个内容:
1.在进口检验检疫中发现超标可能性大并会危及健康的情况下,厚生劳动大臣认为有必要时,可以对特定国家、地区或者制造者的农产品或食品采取全面的禁止进口和销售的措施。
2.经考察认定出口方采取了充分的防止措施后,可以解除禁令；
3.强化对违反食品卫生法的处罚措施,即新法实施后如再发生违反食品进口规定的进口商,将被处以6个月以下有期徒刑或30万日元以下的罚款。
(三) 2002年11月第3次修改
2002年11月,日本厚生劳动省又一次提出修改《食品卫生法》。修正案规定,含有未设残留标准农药等进口农产品一律禁止流通,对危险减肥食品采取临时禁止销售措施,强化农产品的检验检疫制度等。这意味着,以后向日本出口的农产品即使农残安全合乎标准也有可能被拒之门外。
(四)2003年11月第4次修改
2003年11月,日本再一次提出修订《食品卫生法》,并于2004年1月24日通报评议截止后施行。厚生劳动省发布通报,对《食品卫生法》的强制性规则做出补充,要求对带疫病畜禽肉类实施禁令,其主要内容是:
1.将《动物传染性疾病控制法》中所列的疾病补充到《食品卫生法》所防范的疾病中,总共有57种传染病。它们包括国际兽医局(OIE)关于牛、羊、猪、马、禽的B类疫病,而且还包括牛中山病、赤羽病等16种其他新增疫病。
2.禁止携带以上疫病的牲畜和家禽肉进口并作为食品销售。
3.禁止一切以销售带病牲畜和家禽肉为目的的买卖、加工、使用、存储和展览活动。所谓B类疫病是指那些传染性相对较弱,对动物健康的影响也相对较小,其中有些传染病经无害化处理后对人体不构成危害,患有这类传染病的动物肉经处理后可以供人类食用,或作为动物饲料、工业原料使用。
(五)2004年5月第5次修改
2004年5月,日本厚生劳动省发出通告,对部分食品、添加剂等的农药残留基准进行了修改。新增11种农药残留限量标准,修改了4种农药残留限量标准。新修订的食品卫生安全标准绝大部分产品从2004年9月1日开始执行,个别产品的残留基准是从公布之日开始施行。
(六)2005年6月第6次修改
从2003年5月起,日本厚生劳动省根据修改后的《食品卫生法》,准备在3年内逐步引入食品中残留农药、兽药及饲料添加剂“肯定列表”制度。以后,日本于2003年10月和2004年8月两次公布了该制度的草案内容,并公开征求了意见,并通过日本药事和食品卫生审议会的审议后,于2005年6月公布了《食品卫生法》中《食品中残留农业化学品肯定列表制度》(简称《肯定列表》)的最终方案。在征求各贸易伙伴和利害关系人的意见后,于2006年5月29日正式实施。
《肯定列表》涉及对所有农业化学品的管理。在该制度下,对所有农业化学品制定了限量标准,包括“暂定最大残留限量标准”和“一律限量标准”。此外,还制定了“豁免物质”清单。《肯定列表》涉及的农业化学品残留限量包括4个类型:
1.“暂定标准”共涉及农药、兽药和饲料添加剂734种,农产品食品264种,暂定限量标准51392条。
2.沿用原限量标准而未重新制定暂定限量标准,共涉及农业及农业化学品63种,农产品食品175种,残留限量标准2470条。
3.“一律标准”是对未涵盖在上述标准中的所有其他农业化学品或其他农产品制定的一个统一限量标准,即0.01ppm。
4.豁免物质,共68种,包括杀虫剂和兽药13种、食品添加剂50种和其他物质5种。
此外,还有15种农业化学品不得在任何食品中检出;有8种农业化学品在部分食品中不得检出,涉及84种食品和166个限量标准。
三、实施《种苗修改法》
日本从2003年7月8日起正式实施《种苗修改法》。该法案修改的内容主要有两点。一是扩大了处罚的范围,即不仅要对繁殖和销售受保护种苗的团体或个人进行处罚,而且还把购买和栽培受保护种苗、销售和进出口其收获物的企业或个人也列为处罚对象。二是加大了对侵权者的处罚力度。修改后的种苗法,对侵权的个人虽然仍维持原来的处罚办法,可以判处3年以下徒刑或处以300万日元以下提高到了1亿日元以下。
日本实施《种苗修改法》的目的之一是为了对海外利用日本优良品种生产出来的农产品被出口到日本时进行制裁。目的之二,是通过向出口方收取专利使用费,既保护了日本知识产权,又可以削弱出口方的农产品价格竞争力,保护日本农业。
日本有关法律规定,农业技术人员如果开发出具有“产量高”、“抗病虫害”、“花卉或果实大”等原有品种不具备的特点的新品种,就可以申请注册“育成者权”(专利权)。经审查认可后,“育成者”(新品种培育者)就可以享有新品种种苗和收获物的生产、销售和进出口等专利权。非权利人如果希望种植这些新品种,必须向权利人支付专利使用费。日本的新优良品种保护期原则上为20年,果树等树木的保护期为25年。
四、推行优良农产品认证制度
日本农林水产省决定在2005年之前建立优良农产品认证制,对在生产和销售过程中能够正确进行“身份”管理的优良农产品给予认证,并授予认证标志。
起先,日本对大米和牛肉实行身份证制度。为了确保消费者能够吃上质量可靠的大米,并防止外国大米冒充日本大米,日本农林水产省决定从2003年起在全国推行大米身份证制度:大米生产者要在米袋的条形码上标明生产者姓名、栽培经过、米的种类、认证号码和产地等;加工者要标明是否是精米、加工批量及号码;销售者要在商店提供产地信息备查号码。日本政府在检讨应对疯牛病问题失误中吸取教训,认识到其根本原因是缺乏危机意识和危机管理体制,牛肉从农场到饭桌,整个流通过程缺乏透明度。因此决定要实行“牛肉身份证”制度,对牛肉的生产和流通的全过程进行监督。
继大米和牛肉之后,日本农林水产省决定将身份证制度原则上推广到所有农产品。申请“身份”认证的农产品,必须正确地表明该产品的生产者、产地、收获和上市日期,以及使用农药和化肥的名称、数量和日期等。计划由民间设立专门从事农产品“身份”认证的机构,负责接受农产品生产者和流通企业的认证申请,授予认证标志。如果发现以弄虚作假等手段取得认证证书,或取得证书后没能完全履行规定的义务,有关企业和人员的名单将被公布,并将处以100万日元到一亿日元的罚款。
五、严格食品标签的管理
日本的食品标签内容越来越广,要求越来越严。根据日本《食品卫生法》、《日本农林物资规格化和质量表示标准法规》(JAS)等有关法律法规的规定,在日本市场上销售的各类蔬菜、水果、肉类和水产品等食品都必须加贴标签,对产品的名称、原材料、生产日期、食用期限、保管方法、原产地等内容进行明确的标识。同时,对进口食品也同样必须按日本的要求加贴标签。
现行的日本食品标签内容和要求,主要有以下几个方面应该引起食品出口者的特别注意。
1.食品添加剂标识。根据规定,新鲜食品和加工食品均需标识使用的添加剂。对于有外包装的加工食品,使用的添加剂无论是天然的还是合成的均需详细注明。食品中使用各种添加剂的物质名称,在原材料栏里按所占原材料比重的大小顺序进行标识。
2.过敏性标识。从2002年4月开始,日本规定食品中如含有过敏物质必须标识,并指定了食用后有可能导致产生低血压、呼吸困难和神经障碍等疾病的24种过敏性物质。日本要求对鸡蛋、牛奶、小麦、荞麦和花生等5种食品的容器包装上注明所含过敏性物质,即使在加工工艺中使用过、成品前已消失的过敏性物质,也必须注明。
3.食品营养标识。日本规定,在食品标签上要求标识其食品的营养成分含量,同时还要求注明是否属于天然食品、有机食品或转基因食品等。对果汁成分等标识要清楚,如使用浓缩果汁加水再还原而成的果汁,要注明“浓缩还原”的字样;直接用果汁加工而成的饮料则注上“纯果汁”字样。对橘汁、葡萄汁和菠萝汁8种果汁饮料禁止使用“天然果汁”字样,并要求上述饮料必须在外包装上标明“浓缩还原”和“直接饮用”字样。
