我国农业标准化动力机制探析
李长健 杨 婵
（华中农业大学文法学院，武汉 430070）
一、我国农业标准化现状审视
近年来，我国的农业标准化进程取得了长足的进步，农业主管部门，各省、自治区、直辖市农业部门都设置了标准化管理机构，农业标准化工作主要以建立健全农业标准化体系和建设农业标准化生产示范基地、提高农产品质量和安全性、促进农业产业化发展为重点，取得了明显成效［1］。然而，我国现有的农业标准与国际标准还有相当大的差距，农业标准化建设中还存在着诸多问题。
（一）农业标准化水平低 目前，我国还未真正形成从农产品产前、产中、产后及产品的深加工等整个生产过程的标准体系，标准化水平低，不能与国际接轨。具体表现在：（1）农业标准落后。国外的农产品标准每隔2年或5年修订1次，我国10年以上的国家标准占37.7％，5～10年的国家标准占33.4％［2］。（2）技术指标落后。特别是农产品质量安全方面的指标低且项目不齐全。目前我国农产品质量标准中，仅有重金属、硝酸盐、亚硝酸盐和农药残留等指标，没有涉及甲醛等有害气体的含量指标。我国仅有农药残留限量标准807项，而国际食品法典委员会制定的MRLs标准有3 000多项。（3）农业标准种类缺乏。目前，国家和各省制定的农业标准主要是农作物生产操作技术规程，农产品中的农药残留安全限量标准和农产品分级包装、运输、市场准入等方面的标准数量很少，有的甚至还是空白［3］。我国的农业标准化水平与发达国家和国际水平尚有差距。
（二）农业标准化实施难 我国农业标准化的推行遇到了很大的阻力。（1）标准的可操作性差。技术研究开发与标准制定脱节，技术标准适应性不强，标准利用效率低；技术标准与相关法律法规衔接配套差［4］。另外，在同一农产品的质量标准及其生产技术规范上，国家标准、行业标准和地方标准并存，内容重复甚至相互矛盾，使生产经营者无所适从。（2）标准贯彻实施力度不够。由于对农业标准化知识及有关的法律、法规等宣传和示范推广力度不强，资金投入不足，农民法制观念淡薄等方面的原因，农户甚至许多农业企业和合作社对农业标准实施工作缺乏认同感和实施动力，已制定的农业标准一直没能得到很好地贯彻实施。（3）大多数农产品难以实施标准化生产。农民生产的农产品占我国农产品的大多数，在实施农业标准化过程中，我国农户小规模生产组织化程度较低，所生产的农产品差异性较大，难以形成品牌［3］，这严重影响了标准的制定和实施，同时也不利于政府部门对农产品生产环节进行有效的监督和管理。
二、我国农业标准化动力不足的表现
一切社会经济活动都是由人参与的活动，因此，要提高社会经济活动运行的效率，就必须认真研究调动人的积极性的动力机制问题。从各个动力因素相互关联、相互作用的角度来看，我们可以把决定和影响农业标准化建设的动力因素分为内生力、外引力和保障力，其中内生力包括经济利益、文化意识等因素，外引力包括市场、技术等因素，保障力包括制度、法律等因素。目前，我国农业标准化水平低、推进困难的根源在于实施农业标准化的动力不足。
（一）我国农业标准化的内生力缺乏
1. 经济动力不足。经济利益是人们一切社会活动的最深刻的根源和动力。在农业标准化建设中经济动力不足，主要表现在：（1）生产主体利益层面。我国实行的是以家庭联产承包责任制为基础的小农户分散经营，按标准生产的农产品在品种、环境、投入品等方面明显不同于传统农产品，个体农民无法承担标准化各个环节的费用，再加上农业本身的弱质性和不稳定性，小农户实行农业标准化生产的结果很可能是“入不敷出”。考虑到成本与收益的关系，农户实施标准化生产的积极性不高是不言而喻的。（2）市场主体利益层面。这里的市场主体主要是指农业企业，农业企业是农业标准化建设的主力军，但是农业企业带动的农户越多，其管理的难度就越大，运营成本也会增加，这有违企业利润最大化的目标。另一方面，企业利益与社会利益的不一致，会导致负的外部性。（3）政府利益层面。由于标准的制修订、培训经费、检验检测等不能全部列入财政计划，农业标准化常常因缺少经费而不能正常运转。
2. 文化动力不够。文化动力是一种渗透于人类生活中的以价值为中心，以创新为动力，人类在社会活动中整合而构成的综合能量。任何一项伟大事业的实现，其背后必然存在着支持并推进这一事业发展的文化精神［5］。我国作为一个农业大国的历史悠久，从秦汉以至明清，历代统治者都推行的是重农抑商政策，这些传统的农业文化，仍然长时间地影响着农业标准化的推进。在绝大多数国人意识中，“小农”思想还是根深蒂固的。更不可忽视的是，在这悠久的中国农业史形成过程中，没有农业标准化的系统性文化底蕴的沉淀。这种深厚的农业文化，所构成的制约力会成为我国农业标准化和农业现代化进程中的重大阻碍因素。这是导致对农业标准化认识淡漠、行为迟缓、小农意识仍占主流位置的关键所在。对个体农户来说，实施标准还不能成为他们的自觉行动，在农产品的生产过程中生产者往往注重短期利益，很少考虑农业环境和食品安全质量，更不考虑生态和可持续发展问题，盲目且过量使用化肥、农药，忽视科学用肥、用药［6］，这样不仅造成浪费资源、成本增加、环境污染，而且也不利于农业标准化工作的有效开展。
（二）我国农业标准化的外引力缺位
1. 市场动力不足。市场动力是各个经济主体对其经济利益的追求中产生的促动力，这种追求是在市场活动中形成的。经济利益是市场得以运行的原动力，是市场运行机制的核心。作为农业标准化引导力的市场动力不足，主要表现在：（1）以最大利益及最大利润为目标的市场原动力不足。市场的动力主要来自于市场主体对经济利益的追求，目前我国农产品市场优质优价机制尚未形成，农产品的附加值低，价格也普遍偏低，农产品生产者和销售者的积极性不高而且对农产品的质量安全不够重视，农产品流通仍以传统方式为主，缺少标准化农产品的专业市场，农业标准化建设缺乏动力。（2）以竞争为核心的市场推动力不足。竞争是使市场系统由无序走向有序的重要力量和机制。“竞争制度是一架精巧的机构，通过一系列的价格和市场，发生无意识的协调作用。”农产品市场中的竞争多是以“价格战”为主的无序竞争，只有极少数的企业通过提高农产品质量来增强农产品竞争力。这样导致了农业生产经营者对农产品质量安全的不重视和对农业标准化建设的不配合。
2. 技术动力不够。科学技术是生产发展的重要动力，科学技术每一次重大突破都会引起生产力的深刻变革和人类社会的巨大进步。同样，科学技术也推动着农业标准化向前发展。但是我国农业标准化建设中科学技术水平与发达国家相比还有很大差距：（1）技术投入不足。例如检验检测科技投入严重不足造成在转基因食品及原料、农药残留、食品添加剂等关键检验项目上缺乏先进的检验方法，满足不了国民经济快速发展的相关需要 ；（2）技术比较落后。对于农产品优质指标的鉴别，有的需要专门仪器和方法进行测定。而鉴别技术的落后导致在市场上难以将标准化的农产品与“非标准化”的农产品区别开来，难以实现优质优价。农业标准化生产的市场效益不高，严重挫伤了农民开展农业标准化生产的积极性。（3）安全生产技术和管理技术弱化。利用生物生态技术消灭病虫害既可以达到防治的目的又可以很好地保护环境，如利用特制的杀虫灯来诱杀螟虫等害虫，通过养蛙、养鸭等技术，减少化肥、农药的使用量等等。但是这些技术往往停留在理论的层面，真正推广到生产过程中的很少，农户大多数还是依靠施农药化肥等传统方式进行生产。
（三）我国农业标准化的保障力缺角 良好的法律法规环境和制度是保障人们行为的重要推动力。我国农业标准化的保障力主要是指农业标准化的法律和制度保障。（1）法律保障方面。尽管我国《农业法》、《产品质量法》、《环境保护法》、《农业环境保护条例》、《标准化法》和《农业标准化管理办法》等法律法规对农业标准化都有了相关规定，但是无公害农产品管理、名牌农产品管理、无超标农药残留放心农产品管理等方面都是以政策性文件的形式出现，农业标准化工作缺乏相对完备的法律法规环境。另外，农业标准化的执法工作有待加强，目前农业质量技术监督队伍建设难以满足农业标准化的要求。（2）制度保障方面。我国农业标准化的制度的制定进程不断加快，但是在标准化制度的相关配套实施制度上还很不完善，如规范的农产品质量安全市场准入制度、认证制度、产品标签标识制度、检验检测制度和产地追溯制度还不健全，缺乏配套的产业政策鼓励和合理的利益趋动机制支持农业标准化发展，对真正实施农业标准化或农业标准化水平较高的农民专业合作社、企业缺乏激励和优惠政策等等。
三、我国农业标准化动力机制构建路径选择
通过对我国农业标准化现状的客观审视和动力机制的原因归结，我们认为应该建立政府、市场主体、社会中间层、生产主体互动互促的“四元”动力机制来推动我国农业标准化进程。
（一）政府层面：建立内外动力机制 要充分发挥政府对农业标准化建设的作用必须升级政府内部的激励机制，主要包括内部激励和外部约束两方面的内容：（1）建立和提升政府内部激励机制。对于政府而言，其绩效是指政府作为一个整体，在管理和服务等政府行为中所取得的业绩、成就和影响等。对政府农业标准化建设过程中的投入和效果进行评定和划分等级，将政府的工作绩效与农业标准化建设紧密结合起来，对农业标准化实施绩效进行量化考核有利于形成政府激励机制。同时，还可以出台农业标准化奖励政策，印发标准化奖励经费管理办法，鼓励各级政府积极落实配套政策，为加强农业标准化建设创造良好外部环境。（2）加大对政府农业标准化工作的监督。实行政务公开和信息披露制度，畅通政府信息公开渠道，同时利用门户网站、信箱咨询反馈栏目等多种形式，使农业标准化的各项工作公开化、透明化，便于群众进行监督。同时，要广泛听取农民合作经济组织、行业协会以及农民等主体对农业标准化的利益诉求，及时解决其在农业标准化过程中遇到的困难和问题。
（二）市场主体层面：加强激励和引导机制 追求利益的最大化是市场主体的核心目标。市场主体对利益最大化的追求，既可能驱使企业唯利是图，也可驱使其在生产中节约资源、保护环境、发展循环经济。在农业标准化建设中要建立良好的激励和引导机制，培养具有标准化意识的成熟市场主体，主动监督管理市场秩序，积极参与农业标准化建设。（1）激发龙头企业的带头和示范作用。充分运用“公司+农户”、订单农业等好的农业产业化发展模式，发挥龙头企业标准化生产和农产品质量安全监管的能动性，通过对龙头企业产品质量安全标准的要求，来带动分散的农业生产者参与到农业标准化的建设中。同时，国家应该对企业在科技开发、产品和设备引进、市场信息服务方面给予财政补贴和税收方面的优惠，为农户和企业的产品提供优价检测服务，以减少经营成本，将国家、地方标准细化为可操作的规范，减少企业的科技投入和交易费用。（2）完善价格机制促进有序竞争。一是建立透明与公开的价格形成机制与程序，保证市场的公平竞争。众所周知，价格是市场的重要传导机制，价格与价格形成机制透明且以公开的程序为保证，市场才能开放，才能形成公平的竞争机制，才能提高市场的透明度，增强市场信息的充分性。二是政府应当逐步减少对农产品流动的直接干预，主要对市场主体的行为进行规范，为市场提供竞争的制度性服务［7］。三是政府工商和物价部门应制定相关的价格管制政策，防止买方垄断或买方垄断势力垄断价格的行为发生，切实保护市场主体利益。
（三）社会中间层层面：健全内部监管与约束机制 实现农业标准化要积极培养民间自律性标准化组织，充分利用专业协会、合作组织的优势，将它们培育成推广标准化的主力军。农民合作经济组织可以克服分散农户不易实现投入品、生产程序的统一的弊端，有利于实行标准化生产。因此，在农业标准化动力机制构建上也应该充分重视农民合作经济组织的作用。（1）实行认证补贴制度。对合作社申请无公害农产品、绿色食品和有机农产品的质量安全认证实行补贴，提高其申请认证的积极性；（2）建立质量安全管理责任制度。合作社的农产品质量安全管理统一由合作社董事会质量管理组负责，主要包括技术服务、等级化田间管理档案记载情况、质量抽查与管理等。（3）加强品牌培育。农产品品牌对农业标准化进程的影响十分显著，因此，政府可以对合作社进行现代市场营销等方面的培训，为合作社进行现代化和专业化的品牌营销提供资助和咨询，提高合作社品牌建设水平。同时，要充分发挥行业协会在农业标准化建设中的作用。通过制定行业标准、提供资质认证、信息咨询、技术服务、标准培训、交流质量管理经验等，发挥行业协会在维护市场竞争秩序、提供中介服务、实现行业自律方面的重要作用，特别是在农产品的出口方面，应选择出口量大、国外技术壁垒多的行业，尽快组织出口企业建立行业协会，推动农业标准化工作，提高出口产品竞争力。
（四）生产主体层面：优化利益分配与协调机制 改革开放以来，我国的经济高速发展，社会财富日益增多，但相伴而生的是贫富差距越来越大，农村发展严重滞后，农民利益未得到很好的维护，农民尚未分享到农业标准化带来的收益，因此其进行农业标准化生产的劲头不足。从长远来看，农业标准化带来的经济生态效益是不可估量的，因此，必须优化利益分配机制和利益协调机制来调动农民的积极性。
利益分配机制的中心是依法合理地对农业经济活动中产生的利益进行分配。它既包括农民与农民之间、农民与合作组织之间的利益分配关系，又包括农民与其他主体之间的利益分配关系。如在农业标准化过程中，“公司+农户”、“中介组织+农户”等合作组织形式中如何分配利益、保护农民利益的问题，均可以通过相关法律和政策作出制度安排。利益协调机制的核心和实质是对利益关系进行重新合理定位，利益协调机制的直接目标应是通过利益协调缓解农民与其他利益主体之间的利益矛盾和冲突［8］。因此，优化利益分配与协调机制迫在眉睫。（1）完善农业补贴制度，特别是对投入品的补贴。通过补贴降低生产成本，刺激农业标准化生产。（2）建立农业标准化风险基金或保险制度。农户进行农业标准化生产的风险比较大，为不使其遭受损失，可以通过建立风险基金或保险基金为农户投保，解除农民的后顾之忧。（3）在金融信贷方面，应放宽农民等农产品生产主体申请小额信贷的条件，为推进农业标准化创造宽松的融资环境。（4）要加大农业标准化宣传与培训。加强对生产者有关“三品”、安全生产、环境标志等概念的宣传，提高其标准化生产意识。同时对各级农技推广人员和农民进行标准化生产知识的培训，为农业标准化工作的开展奠定坚实的基础。
参考文献
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［2］张光辉，李大胜.我国农业标准化建设中存在的问题及对策．经济纵横，2009（4）：65－67.
［3］王佳，赵永红，王敏杰.我国农业标准化发展探讨.农业科技与装备，2009（5）：113－114.
［4］邵旭平，霍发喜.当前农业标准化体系建设中存在的问题及对策.甘肃农业，2005（12）：55.
［5］李长健，伍文辉，涂晓菊.和谐与发展:新农村文化动力机制建构研究.长白学刊，2007（1）：123－125.
［6］李鑫，徐长兴，张日成等.中国农业标准化实施途径研究——中国农业标准化基础与基本模式.西北农林科技大学学报（社会科学版），2008，8（4）：16－20.
［7］温思美，罗必良.论中国农产品市场的组织制度创新.学术研究，2001（1）：42－46.
［8］李长健.论农民权益的经济法保护——以利益与利益机制为视角.中国法学，2005（3）：120－134.
（来源：《农产品质量与安全》2010年第3期）
