推进我国农业标准化的战略构想
杨明升崔野韩 周云龙
（农业部科技发展中心，北京 100125）
我国农业已进入新的发展阶段，农业标准化已是农产品消费安全的重要保障，农业现代化的重要抓手，扩大农业国际化的有效途径以及统筹城乡经济发展的重要纽带。实践证明，用工业理念谋划农业，通过标准规范生产过程，提高农业生产经营水平，进而提高农产品质量安全水平和市场竞争力，是农业标准化的核心内容和主要目标。本文分析了我国农业标准化发展过程中存在的主要问题，提出了推进农业标准化的思路及对策。
一、我国农业标准化推进中存在的主要问题
我国农业标准化工作长期存在两大问题，一是体制性问题，二是体系性问题。2008年的国务院机构改革和
（一）技术法规与行政法规间缺乏有效衔接国际上将标准分为技术法规和技术标准，强制性技术要求均由政府相关监管部门以技术法规的形式发布。而我国则另称为强制性标准，由非行业监管部门制定发布。这就使得强制性标准独立于政府法律法规体系之外，游离于行政主管部门之外。这也是造成目前强制性标准间、标准与政府部门政令间交叉、矛盾的根本原因之一。
（二）标准立项与产业需求间缺乏有效衔接 主要表现在行政部门做了很多协会、企业应该做的事情。比如在农业标准中，生产操作规程、加工规程类标准本属生产加工者的内部规范，由于我国地域宽广，区域差异大，这类标准较难在全国范围统一。据不完全统计，仅在中央层面的行业标准中，这类标准就占11％。在农业生产各环节标准中，生产加工规程类标准被认为是最不应该由政府制定的。事实上，国家层面的这类标准使用率很低。
（三）农兽药登记许可与药物合理使用、疫病防治、残留限量及检测方法标准的制定间缺乏有效衔接 截至2008年底，农药方面，我国已登记使用的农药有647种，常用农药250种左右，覆盖作物近200种。其中仅对182种农药制定了残留限量642项，近100项限量尚未建立检测方法。国家已明令禁止使用和限制使用的农药有41种，有检测方法的只有26种。兽药方面，我国已批准使用的兽药有452种，其中已制定残留限量的有94种，除了不需要制定限量标准的外，尚有261种兽药需要评价确定安全限量。已制定残留检测方法的兽药只有106种。目前我国禁用的兽药有37种，其中只有18个品种有配套检测方法。
（四）农业科技项目管理、科研成果与标准制定间缺乏有效衔接 农业标准是成熟科技成果与农业生产实践经验相结合的产物。标准的制定离不开前期科研支撑，而科研成果的大范围推广应用又离不开标准化的体系来推动。二者相辅相成，缺一不可。然而由于科技项目的管理与标准项目的管理部门间缺乏有效协调，更无相关政策支持，使得不少科技成果结题后束之高阁，无法借标准之道广为普及。同时，由于无科研项目支撑，标准技术水平不高、科学性不强的问题也长期存在。此外，标准项目不能被认定为科技成果的问题一定程度上也影响了科技人员参与农业标准化工作的积极性。
（五）我国标准制修订与国际标准制修订间缺乏有效衔接 当今世界，经济全球化突飞猛进。国际贸易中关税逐步削减，标准已成为继关税之后最重要的贸易壁垒。各国纷纷借标准之名保护本国产业利益，农产品出口国的标准相对宽松，而欧洲和日韩等进口大国的标准普遍趋严。我国是发展中国家，同时又是农业生产和消费大国，也是农产品进口和出口大国，标准技术水平不高、与国际标准差距较大的问题十分突出。总体来看，我国农业标准尚不能有效促进我国农产品出口和保护国内产业。
（六）标准制定中各利益相关方间缺乏有效衔接 标准是协调的产物，要求立项时能反映行业监管和产业发展需要，制定中讲究公平、公正、公开、透明，审定时专家要有代表性，相关利益方的意见要尽可能协商一致。而我国目前在标准的立项上虽然进行了公开征集，但在操作上主要由农业各相关部门、科研院所、教育机构等技术机构提出建议，企业等产业界的意见表达渠道不畅。项目评审中尚未形成向社会公开征求意见的机制，基本上属于“内循环”，与外界特别是企业等利益相关方的联系非常少。如此导致标准制定后使用率不高，也使得企业对农业标准化工作缺乏积极性。
（七）标准制定、宣传、实施、反馈、复审间缺乏有效衔接 标准从立项到复审应是个闭合环路。但我国目前普遍存在重制定、少宣传、轻实施、缺反馈、难复审的现象，其中宣贯薄弱和复审不力的问题最为突出。如在复审的问题上，按照国际通行做法，一项标准一般经过3～5年即应当复审修订1次。而我国现行的农业国家标准、行业标准中，标龄在10年以上的占37％以上，5～10年的占36％以上，两项合计超过73％。由于标准复审修订不及时，造成许多技术内容相对陈旧。而在宣贯方面，对网络、电视、手机等媒体的利用十分有限，行业协会、合作组织的作用发挥远远不足。
（八）各层次标准体系间缺乏有效衔接 农业标准体系应是由农业生产、经营、管理各个领域，各个环节，各个层级的标准相互支撑、相互联系构成的有机整体，需要中央、地方、中介组织、企业等各个方面在统一的指导思想和工作原则下分工负责，共同构建。然而受制于目前管理体制和工作机制的制约，涉农部门各自为阵，信息不通，交流不畅，致使目前的农业标准体系左右联系少，上下不系统，中央各部门标准体系间，中央和地方标准体系间，政府、协会和企业标准体系间缺乏有效衔接，没有发挥出整体合力。
二、我国农业标准化的推进思路
农业标准化是过程不是结果，是手段不是目的。只有把农业标准化放在时代大背景下，围绕农业和农村经济工作统筹部署，农业标准化才有意义；只有把保障安全和提高效益作为根本出发点，农业标准化才能充满活力。因此，以服务产业为核心，以保障安全和促进发展为根本任务，从战略角度构思产业标准化新框架，具有十分重要的现实意义。
我国推进农业标准化的基本思路应该按照全面推进有中国特色农业现代化的总体部署，紧紧围绕《优势农产品区域布局规划》和《特色农产品布局规划》所确立的经济附加值较高的大宗农产品、出口农产品、鲜活农产品、地理标志农产品等优势特色农产品，以产品为单元，以种养殖产地环境、动植物种质资源、农业投入品使用、动植物疫病防控、种养殖措施、采收捕捞、加工储运、销售等全过程环节为链条，以服务行政监管和促进产业发展为目的，构建农产品质量安全标准体系、产业技术标准体系等八大体系。
从机制上看，在标准体系的建设方面，要发挥政府、市场两只手的作用，共同推进；在标准的制修订上，要构建各环节分工合理，相互协调，互为支撑的长效机制；在标准的应用方面，要将农业标准与行政监管紧密结合起来，将推进农业标准化与发展农业产业化结合起来，通过项目、资金、政策等激励措施，发挥企业、合作组织等市场力量的作用，推进农业生产全面实施标准化；在职责分工方面，要建立政府主导，市场引导，协会、企业、技术机构分工明确、互为补充的工作体系，逐步形成上下一体、良性互动的农业标准化总格局。
在新的框架里，政府应赋予协会（专业合作组织）更大的自由度和自主权，可以由协会制定的标准政府应放权由协会自主决定。现阶段，政府需要加强对协会标准化工作的宏观引导和扶持，协会的标准化工作经费应纳入政府的财政预算中，但协会的标准化工作政府不要过多干预。
三、推进农业产业标准化要着力构建八大体系
（一）完善农产品质量安全标准体系 一要重点完善农兽药等质量安全标准。《食品安全法》已明确农兽药残留标准的制定发布职责。当前，要全面复审现有农业标准，以保障农产品质量安全为目标，在现有国家标准、行业标准的基础上，在保证人和动植物健康的前提下，兼顾国内生产与国际贸易需求，接轨国际食品法典（CAC），重点制定和修订一批农药、兽药等残留限量及检测方法标准，解决目前我国禁用农兽药缺方法，登记农兽药缺限量，贸易敏感农兽药缺乏应对措施的问题，尽快做到我国登记使用的常用农兽药和禁用农兽药都有科学合理的限量规定和配套完善的检测方法。二要完善转基因生物安全管理标准体系。围绕《农业转基因生物安全管理条例》的实施，重点借鉴国际标准化组织、欧盟等的管理规范和检测标准，加快制定，以更好地服务转基因行政审批安全评价，服务转基因产品检测，服务转基因标识管理，规范转基因产品市场秩序。
鉴于全国市场的统一性和安全诉求的一致，质量安全标准原则上要由中央政府统一制定，地方可以提出安全标准的制定要求，不应多头制定安全标准，造成省际壁垒。在机制上需要注意5个方面：（1）工作目标的设定不能超越我国现实国情农情，与我国现行经济社会发展水平相适应。要量力而行，“采”“制”结合，能“采”不“制”，分步实施。可考虑分3个阶段实施。第一个阶段的重点是配套。可通过快速通道加紧制定我国禁用农兽药的配套检测方法。第二个阶段的重点是采标。主要解决我国在使用但无残留限量和检测方法且缺乏足够试验数据的问题，可通过直接采用国际食品法典（CAC）的方式解决。第三个阶段的重点是完善。主要解决国外使用而我国未使用，以及我国在使用且试验数据充分的农药问题。对于前者可以按仪器最低检出限设定“一律标准”，这项工作也可放在第一阶段实施。对于后者可加大经费支持力度，由农兽药登记机构牵头组织制定。（2）对原产品标准进行全面复审，按照“查漏、补缺、废重复”的原则，将安全指标分离出来，参考日本肯定列表制度的做法，统一制定农兽药残留限量等污染物指标，产品标准中原则上不再涉及安全指标。（3）要使标准的制修订与质量安全监测和监督抽查动态关联。要建立质量安全监测—数据分析—重点污染物筛查—制定修订标准的长效机制，将标准制修订计划的提出作为质量安全监测工作的任务之一。（4）要使农药、兽药登记许可与残留限量及检测方法标准的制定修订动态关联，将标准制修订计划的提出作为农兽药登记评审的任务之一。（5）要统筹处理好人体健康因素、生态环境因素和产业发展因素。要制定《农产品质量安全标准制定规范》，明确质量安全标准的制定原则、考虑要素、技术路线与操作要求，使农兽药等质量安全标准既能保证人体健康，保护生态环境，又能促进产业发展。
（二）健全农产品产业技术标准体系 以保障农产品质量安全，提升农产品市场竞争力为目标，围绕《优势农产品区域布局规划》和《特色农产品区域布局规划》确定的农产品品种，针对优势特色农产品的生产和贸易，重点制定和修订农产品生产规范、农兽药合理使用、动植物疫病防治规范、产品质量规格及分析测试方法、包装标识、储藏运输等标准，实现农产品从产地环境监控、投入品使用、生产过程控制到产后保鲜、加工、包装、储运、产品检测等各个重要环节都有标准相配套，为整体提升我国农产品的市场竞争力提供技术保障。
产业技术标准体系应以协会、合作组织、企业等为主体进行建设，政府只制定通用标准，如GAP、HACCP，不参与具体生产加工层面标准的制定。在机制上需要注意3个方面：（1）要明确政府层面中央和地方的定位与分工。在农业产业化进程中，政府是配角，企业是主角，政府不能喧宾夺主，更不能包办代替。在协会、合作组织等中介组织发育还不很健全的现阶段，政府可多予扶持，多予引导。中央部门要重点制定产业标准化发展政策，编制《优势农产品产业标准化发展规划》，统一思想，明确方向；地方政府应在中央部门的政策框架下，制定各地的农业产业标准化配套措施，编制《特色农产品产业标准化发展规划》。（2）要加强中央和地方标准体系，政府、协会和企业标准体系间的衔接配套。中央部门在设计农业标准体系时要给地方和企业标准体系留下接口，地方农业部门组织制定的地方农业标准可纳入农业行业标准序列统一编号发布。企业标准必须严于国家和地方标准，既要补缺，又要深化细化，但主要是自律自主行为。（3）要加强国家科技项目管理及科研成果与标准制定间的动态关联。标准化主管部门要加强与科技项目管理部门间的沟通合作，建立快速通道，适用的科研成果可直接列入当年标准计划，甚至可采用“补贴式”的办法，实行快速通道，以加快标准制定进程。同时要争取科技部门的支持，标准制修订中需要研究的技术难题应列入科技项目予以支持。对于已发布的标准，科技管理和成果鉴定部门、专业技术职务评审考评部门要作为科技成果和工作业绩予以认可。
（三）建立农业标准宣传培训体系 要明确农业标准化宣传培训技术指导机构，制定《农业标准化宣传培训规划》，建立以标准化技术委员会、农业院校、成人技术学院为骨干，各类技术推广组织为补充的农业标准化教育培训体系，形成中央与地方各有侧重又互为补充的教育、宣传和培训体系。中央部门要统筹宣传方案和培训大纲，地方要围绕各地优势特色农产品具体组织实施、补充完善，建立统一宣传、逐级培训的工作机制。要建立培训授证制度，并将培训情况和参与标准制定工作经历作为承担标准制修订项目的基本资质条件。
（四）建立农业标准咨询服务体系 明确农业标准化技术咨询和服务机构，利用信息技术，加强政务平台建设，完善网络环境，建立起集项目管理、技术协作、意见征求、标准发布、标准宣贯、意见反馈于一体，公开、透明、快捷、高效的开放式互动平台。特别是要利用好网络、手机等新媒介，开展主动式“上门”服务，使立项、评审中的国内外标准信息都能实时传送至各利益相关方，切实提高全社会的认知度和参与度。在技术服务中，既要调动技术管理部门的积极性，又要发动社会力量，利用专业咨询机构，形成优势互补的咨询体系，建成标准制修订与宣传、培训、服务相结合的一体化工作机制。
（五）建立农业标准实施应用体系 在国家级农业标准化示范县（场）建设项目的基础上，增加资金规模，围绕优势农产品全面深入实施农业标准化。同时，理顺职能部门内部工作机制，转变工作职能和方式，做到4个结合：（1）将农业标准化与农业行政监管相结合。各级各地的农业综合执法队伍在开展行政执法时，应将农业标准作为重要执法依据。（2）将农业标准化与农业基建财政项目相结合。要加强与发改、财政、科技等资金和项目管理部门的合作，农业系统实施的各类财政项目，应将农业标准化作为项目立项和考核验收的重要指标之一。（3）将农业标准化与农产品生产加工企业相结合。通过优势农产品标准化生产补贴，充分调动企业、协会的积极性，使龙头企业、农民专业合作组织等组织农民全过程应用农业标准。（4）构建标准制定部门与农业技术推广部门的结合机制，把标准化技术推广作为农牧渔技术推广系统的当然职责，纳入工作计划，实施有效考核。
（六）建立农业标准绩效评价体系 要制定《农业标准化评价规范》和标准评价表，建立评价指标体系，引导和规范标准化的推进。结合标准的适用范围，设置以标准适用对象为基础的数据采集点，利用各标准化技术委员会、专业调查机构、网络等，对各项标准特别是重大标准进行适用性调查和效益评价，为标准的后期修订和推进提供依据。对标准实施进行评价要重点回答3个问题：（1）标准本身技术上是否存在不足，与现有法律法规和其他标准是否冲突、交叉或矛盾。（2）标准是否能解决行政监管、产业发展上的问题，有影响还是有促进，有什么影响，有多大促进。（3）是否需要修订，需要修订哪些指标内容。需修订的标准应尽快列入标准计划进行修订，需废止的应尽快公告废止。
（七）建立农业标准国际化体系 要制定《农业标准国际化发展规划》。依托基础扎实的技术单位，充分利用专业咨询机构等社会资源，加大资金支持力度，以国际食品法典委员会（CAC）、国际植物保护公约（IPPC）、国际动物卫生组织（OIE）和我国主要贸易国为目标，动态跟踪、研究、评议和预警国际国外技术法规、技术标准，积极参与国际组织的活动，将我国标准适时上升为国际标准，扩大我国在国际标准制定中的话语权。同时围绕我国主要优势农产品和各地区的特色农产品，积极采用适用国际标准，逐步建立标准制修订的国际－国内联动机制，推动我国农业标准的国际化进程。
（八）健全农业标准化工作体系 充分发挥相关单位的技术力量，强化行政管理和技术支撑队伍，完善农业标准化管理机构，建设一批农业标准化技术机构。（1）建立中央层面的农业标准化政策议事机构——农业标准化专家委员会，负责相关政策和重大问题的集中研究。（2）建立一批全国性、专业性农业标准化技术委员会，负责不同产业的标准化工作。技术委员会委员组成应尽可能扩大范围，要广泛吸纳科研、推广、加工、贸易、管理等方面的专家，吸收中介组织、行业协会、企业等利益相关方参加。（3）农业部门应当建立综合性的农业标准化技术管理机构，负责从技术层面集中管理和指导农业标准体系建设和实施工作，联系农业标准化专家委员会和各专业技术委员会，协助行政组织协商和处理重大问题，开展国家层面的宣传、培训、技术咨询和服务工作。地方农业部门也要结合当地实际，建立健全农业标准化管理机构，围绕地方主导产品建立地方农业标准化技术委员会。
来源：《农产品质量与安全》2010年第一期p.21-24
