农产品地理标志登记保护问题研究
农业部农产品质量安全中心副主任 金发忠
随着经济全球化和贸易自由化的推进，国际农产品市场竞争日益激烈，各国都在力图通过挖掘和发挥自身比较优势以提高本国农产品国际市场竞争力。农产品地理标志作为保护农业知识产权、促进农产品贸易的重要手段，近年来在世界范围内特别是在农产品国际贸易中备受各国关注和重视。
地理标志产品保护源于欧洲，特别是法国对地理标志产品的保护实现了从产地环境、生产过程、质量控制、传统文化和知识产权全链条的管理，培育出许多世界知名的地域特色农产品及食品品牌，在产地优势发挥、品种资源保护、农耕文化传承、特色产业发展、品质品牌提升和国际贸易等方面获得了巨大成功。我国农业资源丰富，品种区划多样，农耕文明和饮食文化历史悠久，独具地域特色的品牌农产品种类多，农产品地理标志事业前景广阔，发展潜力巨大。
一、农产品地理标志内涵与外延
从广义上讲，凡是具有地理指示特征的物体或物件都应当称之为地理标志。但国际上在谈到地理标志时，往往都带有定语，比如葡萄酒地理标志、奶酪地理标志、烈性酒地理标志。如果不加定语，只说地理标志，则大家就不知道说什么了。总体上看，国际上使用地理标志这一专用名词，主要是指农产品地理标志（涵盖农产加工品和食品）。欧盟关于传统地域特色产品即地理标志农产品保护有两种方式，一种是原产地域产品名称权保护（PDO，protection of designations of origin），另一种是地理标志产品保护（PGI，protection of geographical indications）。无论是PDO还是PGI，都是指一种农产品或食品来源于特定的地方或者地域。PDO要求产品的质量或特性完全取决于产地的地理环境（包括固有的自然和人文因素），产品的生产、加工必须在规定的同一个地方或地域内完成；PGI有所不同，只要求产品具有可归因于地理来源的特殊质量、信誉或特征，其中生产或者加工在规定的地方或地域内完成即可。两种保护都是对特定地方或地域范围内传统产品、传统技艺和人文历史的保护，强调产品独特品质必须与其产地地理环境因素直接相关，并将两种保护纳入同一个法律体系框架内，以供欧盟各成员国因地制宜选择和遵循。
我国原国家质量技术监督局在20世纪末曾使用过原产地域产品名称保护概念，后因与国家科技政策不一致而停止使用。2005年国家质检总局将出入境原产地注册与国内原产地域产品名称保护合二为一调整为地理标志概念。同时，国家工商总局在商标注册中对地域产品名称从2003年开始受理商标注册，对地域产品特殊标志图案和特殊文字字体通过商标注册进行市场保护，在归类上定位为地理标志类证明商标。在农产品上我国从一开始就不单独使用“地理标志”这个宽泛的无主概念，明确提出了“农产品地理标志”专用名称，并在2002年修订的《中华人民共和国农业法》中对“农产品地理标志”名称进行了法定化。《农业法》第23条规定：“国家支持依法建立健全优质农产品认证和标志制度。国家鼓励和扶持发展优质农产品生产。县级以上地方人民政府应当结合本地情况，按照国家有关规定采取措施，发展优质农产品生产。符合国家规定标准的优质农产品可以依照法律或者行政法规的规定申请使用有关的标志。符合规定产地及生产规范要求的农产品可以依照有关法律或者行政法规的规定申请使用农产品地理标志。”《农业法》第49条规定：“国家保护植物新品种、农产品地理标志等知识产权，鼓励和引导农业科研、教育单位加强农业科学技术的基础研究和应用研究，传播和普及农业科学技术知识，加速科技成果转化与产业化，促进农业科学技术进步。”从《农业法》关于农产品地理标志的法律定名看，“农产品地理标志”这7个字是不可分隔的词组。农产品地理标志作为一个专有名词，既是一个典型的农产品产地标志，也是一个重要的农产品品质和质量标志。
纵观欧、美、日、韩等国家和地区的农产品地理标志保护，核心集中在两个方面：一个是对农产品产地进行保护，保护农产品地理标志产品赖以生存的产地环境和人文历史；再一个是突出保护产品的独特品质和特色，采取严格规范的生产措施，保持和提升农产品地理标志产品独有的品质和特性。有关这两个方面的保护，我国的《农产品质量安全法》在第三章（农产品产地）和第五章（农产品包装和标识）也有相应的法律规定。应当说，我国的农产品地理标志登记保护按照《农业法》和《农产品质量安全法》规定是有法可依的，而且与欧盟的法律制度和做法相似。
二、农产品地理标志登记保护核心要素
我国农产品地理标志登记保护的核心是加快推进现代农业建设，促进区域特色农业和区位优势经济发展。
（一）保护农业资源和生物多样性 农产品地理标志是我国重要的农业资源和传统优势品种，是农耕文化的重要载体，是农业物质非物质文化遗产遗址。许多传统、优秀的农业生态环境和物种资源由于过去保护不力而逐渐退化和消亡，有的因生产无限扩大和品种过度推广而品质丧失特色被大众化、品牌杂乱被通俗化。农产品地理标志登记保护，实质是保护农产品产地生态环境，保护农业物种资源，保护农耕文化和农业生物多样性及农业多功能性。
（二）保护特色农业产业和地域区位优势 农业生产的目的是因地制宜种植、养殖和生产出独具地域特色的农产品，使农业资源最大化地产生效益，以满足生产和消费需求，这是传统农业和现代农业最主要任务。农业部门长期以来实施的农产品基地建设、技术推广、农民培训、品种选育、测土施肥等生产性建设项目和措施，其实质就是在培育特色农业、发展特色地域农产品生产。实行农产品地理标志登记保护，是农业部门实施特色农业发展战略和培育区位优势经济的重要举措，是各级农业部门长期以来的一项经常性行政管理、执法监督和技术服务工作。
（三）保持农产品特色品质和地域品牌价值 为防止地域特色农产品品质退化、上市农产品低质雷同和地域特色农产品品牌公信力丧失，农业部门实施农产品地理标志登记保护，通过强化品种培育、肥力调节、技术推广、标准化生产等生产管理措施，最大限度地保持和提升地域特色农产品独特品质与品牌价值，从根本上解决农产品品质趋同、生产遍地开花、品牌杂乱的问题，以适应国内外农产品贸易和消费多样化需求。
三、农产品地理标志登记保护政策导向
（一）产业发展需要 农业部门从20世纪80年代先后组织实施名优农产品基地建设规划、优势农产品区域布局规划、品牌农产品建设规划、“一村一品”行动计划、优势特色区域农产品产业带建设和特色地域农产品生产基地建设规划，目的是通过农产品地理标志产品的培育、发展和登记保护，促进特色农业发展，保护农业生态环境和提升农业综合生产能力，以期解决农产品结构趋同卖难、农业增效和农民增收问题。
（二）法制管理需要 农产品地理标志和地理标志农产品客观存在，地方政府、农业部门、农产品生产者和消费者高度关注。农产品地理标志既是一个产地标志和产地管理问题，也是一个质量标志和农产品质量安全管理问题。伴随法制健全和行政问责，法律法规规定政府部门该管该抓而不管不抓或未抓好的，就是失职和渎职。对农产品地理标志登记保护，《农业法》和《农产品质量安全法》都有明确规定，特别是对农产品地理标志产品产地范围扩大或与生产实际不符、产品品质下降或与质量技术规范不一致等违法行为，《农产品质量安全法》已明确赋予县级以上农业行政主管部门行使管理职责和处罚职能。农业部门对农产品地理标志实施登记保护和执法监督管理，不是可做可不做，而是必须做好的一项法定职责和任务。
（三）履行职能需要 国务院在2008年行政机构管理体制改革中对国务院各部门和直属机构“三定”方案和职能进行了重新界定、明确和授权。按照新的职能授权，农业部有一项最重要的职能是承担提升农产品质量安全水平的责任和培育、保护、发展农产品品牌。同时，国务院在国家知识产权战略纲要实施分工意见中也明确指出，产品地理标志作为有别于商标类型的特殊知识产权，由农业、工商、质检3部门按照各自的职能分工抓好各自领域的管理和推进工作。在国家食品安全管理职能作出重大调整和《食品安全法》颁布实施的大背景下，新时期抓好传统地域特色农产品品牌挖掘、培育、发展和登记保护工作，应当说是各级农业部门不可推卸的一项重要行政职能和管理责任。
（四）弥补工商、质检管理缺位需要 随着国家农产品食品和产品质量安全方面法律法规的建立健全以及政府各相关部门职能的归位与界定，工商、质检、农业3部门的职能分工与法律授权非常明确。工商部门主要职责是依法实施商标管理和规范市场秩序、维护公平竞争，质检部门主要职责是依法实施产品加工环节的质量监督和出入境检验检疫，两部门在农产品产地管理、生产控制和质量标志标识监管方面均无执法监管的法律授权和履行行政管理的职能责任。关于农产品产地管理、生产控制和质量标志标识等违法行为的处罚，《农产品质量安全法》第52条已明确授权县级以上农业行政主管部门负责处理和处罚，同时国务院在部门新的“三定”方案中也已明确农业部门要承担起培育、保护、发展农产品品牌的职责。从法制、职能、体系队伍和行政管理资源与优势看，质检部门不可能也不具备条件履行和承担农产品产地资源保护、品种提纯复壮、生产技术传承、农耕文化弘扬、产品独特品质保持和产业升级职能；工商部门商标注册是对特殊标志图案、特殊文字字体专有权保护，商标注册不触及农产品产地资源保护、品种提纯复壮、生产技术传承、农耕文化弘扬、产品独特品质保持和产业升级。中国农产品供求基本平衡，农产品转化为加工产品消费比例小，农产品市场竞争机制不充分，农产品地理标志工作的重中之重是要保护好产地和资源品种、扶持好生产基地和传承好人文历史、保持好产品独有特色品质和推进好产业升级，使区位特色农产品基地能生产出货真价实、名符其实的特色品牌农产品。
（五）农业国际交流合作需要 国际社会凡已启动地理标志产品保护的国家基本上都是农业部门在推进和实施。近年来，无论是双边还是多边国际合作交流，农产品地理标志几乎成了必谈内容，而且外方均明确指出要听取中国农业部门的意见。在WTO农业谈判和中欧、中美、中日、中韩农业高层对话中，农产品地理标志都是热点议题，尤其是欧盟对农产品地理标志关注度特别高。欧委会农业委员伯尔（原丹麦农业部长）在不同场合多次表示中欧双方加强农产品地理标志合作交流十分重要，有利于增强双方互信，有利于双方农产品的优势互补和公平贸易。
四、农产品地理标志登记保护职能定位
（一）实行政府推动 农产品地理标志登记保护实施政府推动，依法监管。各级农业部门实行分工负责，逐级行政管理体制，对产地、产业和基地实行政策、资金、技术扶持，对登记保护的农产品地理标志产品地域范围、标志使用依法实行监督检查。
（二）坚持公益性质 农产品地理标志属于地域范围内所有农产品生产者共同拥有的公权，登记申请人须由地方政府择优确定，一旦被选定即代行地方政府履行农产品地理标志登记保护日常职能，为地域范围内地理标志农产品生产经营者提供服务。农产品地理标志登记不收费，农产品地理标志登记所需工作经费纳入各级农业部门年度财政预算，不增加地方政府、申请人和标志使用人负担。
（三）推动经济发展 按照党的十七届三中全会决定和《国家知识产权战略纲要》要求，各级农业部门依托农产品地理标志登记保护，加强地域特色农产品生产基地和农产品地理标志产品标准化生产示范基地建设，促进优势地域特色农产品产业和区域优势经济发展。通过农业生产性的资金投入、技术性的指导服务和市场化的宣传营销，切实将地域特色品牌农产品资源环境保护好，品质品种保持好，产业产品提升好，品牌效益维护好。
五、农产品地理标志登记保护的进展与成效
（一）制度规范基本健全 依照《农业法》和《农产品质量安全法》，农业部
（二）体系队伍基本建立 农业部授权农业部农产品质量安全中心负责农产品地理标志登记保护的审查、评审、公示和组织协调工作，农业部农产品质量安全中心新设立了农产品地理标志处，具体负责承办农产品地理标志登记保护的相关工作。按照《农产品地理标志管理办法》分工，省级农业行政主管部门负责本地区、本行业农产品地理标志登记保护的受理和初审工作，各省级农业行政主管部门已设立和明确省级农产品地理标志工作机构48家，同时3/4的地市、2/3的县（区）农业部门也已明确农产品地理标志工作机构，并充实了登记管理人员。为科学评审和鉴评，农业部组建了全国农产品地理标志登记评审委员会，考核认可了90家农产品地理标志产品品质鉴定检测机构，已培训注册全国农产品地理标志执法性核查员2 000余名。
（三）登记保护全面展开 按照程序和规定要求，各省级农业部门所属农产品地理标志工作机构已受理农产品地理标志登记申请800余件。经过严格的现场核查、专家评审和对外公示，截至2009年7月底已有193个产品完成专家评审和对外公示，173个传统地域特色农产品地理标志获得农业部审核批准，予以登记和颁证。
（四）扶持措施陆续跟进 为推动地域特色品牌农产品和农产品地理标志事业发展，各级农业部门已在特色农产品基地建设、“一村一品”规划、农业产业化经营、农业标准化生产示范、农产品品牌发展战略、农业知识产权发展规划等农业生产性建设项目中加大了对农产品地理标志的扶持力度。地方农业部门也相继出台了一系列制度性的财政补贴、奖励扶持政策。农产品地理标志作为农业物质非物质文化遗产遗址、存活的农业物种资源大田应用性保藏库、农耕文化和农业传统知识，已列入各级农业部门的保护、利用和扶持重点。
六、做好农产品地理标志登记保护对策建议
（一）加快立法进程 从法理上看，农产品地理标志登记保护已有上位法《农业法》和《农产品质量安全法》，直接遵循的有部门规章《农产品地理标志管理办法》，从管理上应当说是有法可依。但与国际通行做法相比、与农产品地理标志产业产品健康发展需要相比，仍需加快制定介于法与部门规章之间的《农产品地理标志管理条例》（简称《条例》）行政法规。尽快通过《条例》将农产品地理标志产地环境、品种资源、生产技术、产品品质、农耕文化、农业传统知识、地域传统农产品专用名称和标识标志等一并纳入法制管理范围，同时在《条例》中明确各级政府、农业部门和地理标志农产品生产者、经营者的责任及义务。从中国地理标志产品的种类、分布和发展趋势看，符合地理标志产品特征和条件的产品95％以上是农产品，而其他加工类产品中的地理标志产品的独特品质80％以上是在种植、养殖过程中形成的。从国家法制管理的层面看，制定《农产品地理标志管理条例》既符合中国地理标志产品生产消费实际，同时又与国际通行做法和贸易发展相一致。其他独特品质完全在加工环节形成的地理标志产品在中国所占比例很小，可参照《农产品地理标志管理条例》实施管理，由相关部门跟进制定配套部门规章加以程序化的细化，即可实现依法、规范化的管理和保护。
（二）完善支撑体系 农产品地理标志登记保护的政策性和技术性很强。从战略的高度，要把农产品地理标志作为国家独有的公共资源和国家核心竞争力加以关注和重视，要在农产品地理标志产品基地建设、标准化生产、品种提纯复壮、品质保持提升和品牌宣传营销等方面加大财政、金融、税收政策的扶持与支持。从国际对接和科学发展的角度看，要加快完善农产品地理标志产品质量控制技术规范标准体系、产地环境与产品品质评价鉴定检测体系和国际互认对接机制；抓紧建立农产品地理标志产品独特品质唯一性指纹图谱和基因库；加强农产品地理标志产品独特品种、独特品质和独特地理环境及人文历史挖掘；加快农产品地理标志产品独特环境因子和独特品质评价鉴定方法研究；积极引导公众树立农产品地理标志保护意识和特色消费观念；把农产品地理标志产品的登记保护纳入各级政府和农业部门的发展规划和年度计划。
（三）强化品牌宣传 农产品地理标志作为传统地域特色农产品品牌，一要挖掘和培育好。很多独特的农产品地域品牌、地域环境和地域人文历史需要认真地去发现、分析和提炼，要结合当地经济社会发展找准切入点和突破口，千万不可盲从和牵强附会。对认准的农产品地理标志产品和品牌，要悉心培育和精心维护，要保持其产地的原始性、产品的独特性和人文历史的排他性。二要宣传和营销好。要通过扎实有效的宣传和市场营销，依托农产品地理标志产品优势和品牌形象，拓展和彰显农产品地理标志产品所在地资源优势、经济优势和投资环境优势。要通过农产品地理标志产品品牌的挖掘、培育、保护和宣传，在我国形成一大批独具市场竞争优势的地域特色品牌农产品知名产地、优势产业和规模化生产基地，全方位服务于地方特色区位优势经济发展，致富于最广大农产品生产者，满足最广大农产品消费者个性化与多样化需求。
摘自《农业质量标准》2009年第4期
