“十一五”期间，我国不断完善强农惠农政策框架体系，加大“三农”投入力度，使农业基础地位得到有力巩固，农业生产条件得到不断改善，农业综合生产能力得到持续提高，农业农村经济发展取得巨大成就，为我国成功应对各种困难和风险、保持经济社会平稳较快发展提供了重要支撑，也为现代农业建设奠定了坚持基础。“十二五”是我国全面建设小康社会、实现现代化建设“三步走”战略承上启下的关键阶段，也是现代农业建设深入推进的时期。
当前和今后发展现代农业面临的问题与挑战
（一）农业生产正处在传统农业向现代农业过渡阶段，尚不足以支撑大规模农产品加工业的发展
我国大多数地区生物技术、农业信息化以及产后社会服务等方面仍显不足，因此总体上处于传统农业向现代农业过渡阶段。小规模家庭农户分散经营，户均耕地面积和养殖规模狭小，2009年农村居民家庭平均每人出售粮食、棉花和猪牛羊肉分别为482.93、22.56和37.2公斤。细碎化的土地小规模经营和兼业化的养殖方式，造成专业化和标准化程度低，无法满足规模化农产品加工业对成片规划化种植和养殖基地的需求，尤其是许多加工企业要从众多分散种植的小农户手中收购农产品，大大增加了收购费用。
（二）农业对外开放步伐不断加快，但国际资本逐步渗透我国农业产业链
加入WTO后，我国农业市场开放度不断提高，国内国外两个市场的相互影响日益加深。使得我国小规模农业面临着越来越直接的国际竞争，国外低价农产品大量进口对我国农业生产和国内价格稳定造成了越来越大的影响，对我国农业产业安全提出了更严峻挑战。尤为明显的是，近几年国际资本对我国农业领域的渗透，外商直接投资已成为农业利用外资的主要形式，跨国并购成为外资进入我国农业的重要手段。国际通过投资办厂、参股控股等方式控制加工环节，跨国粮商集团进入我国粮油产业实施“产业链一体化、布局规模化”的发展策略，从而获得更低成本、更高效率。通过规模布局进入加工环节，再同时进入上游原料市场和下游的产品销售市场来实现整个产业链的控制。
（三）农业生产方式依然粗放，保障粮食等主要农产品有效供给压力增大
我国农业资源利用效率依然不高，在国内化肥价格进一步上涨的背景下，化肥用量偏大的现象在我国各粮食主产区普遍存在。2004年我国粮食产量增长9GYQMbai之后，一直到2010年虽连年丰收，但增长率均大大低于2004年，2005年、2006年基本在3GYQMbai以内，2007年增长0.7GYQMbai。2009年全国粮食总产量10616亿斤，比上年增加42亿斤，仅增长0.4GYQMbai。粮食继续增产的压力在不断加大，难度在不断增加，尤其是我国这样一个人多耕地少，工业化、城镇化跨越式发展的国家，粮食生产一旦上到一定台阶后，要继续保持较快的增产幅度就有很大困难。生产粮食的基本资源——耕地资源日益紧缺，但地方政府城镇化、工业化占用耕地的冲动仍然难以遏止。农业生产面临的新情况与原有旧矛盾交织在一起，相互叠加强化，增加了稳产增产的难度。
（四）工业膨胀加剧环境污染，造成农产品质量不高
我国正处于工业化和城镇化加速阶段，该阶段正是能源资源消耗、污染排放强度较大的时期；有些地方政府暗中降低环保门槛，环境治理成本人为降低，加上矿产资源价格、能源价格和工业用地成本偏低，扭曲的市场机制拉动工业畸形增长。工业、城市用水急剧增加，与农业用水的矛盾越来越难以调和；而且缺乏严格的保护和治理措施，水质性污染导致水资源质量进一步下降。在这些因素共同影响下，我国可用水资源的供给更加匮乏。工业污染导致不少农产品原料质量偏低，达不到加工业对农产品质量要求，加工品出口和国内市场销售受影响等。
（五）高素质的职业农业劳动力少，难以满足新型工业和现代农业的需求
我国农业劳动力主体的文化教育程度普遍较低，2008年对全国农村居民家庭劳动力的调查显示，初中文化程度占52.8GYQMbai，小学以下占31.4GYQMbai，其中6.1GYQMbai为文盲或半文盲，特别是从事农林牧副渔方面的劳动力文化程度更低，基本上为初中及以下文化程度。由于缺乏文化知识，阻碍了接受新事物、学习新技术的能力，缺乏科技知识，也使一些高新技术成果难以推广和运用。低素质、低技能农业劳动力过剩，高素质、高技能劳动力短缺，导致工业结构向高端升级遭遇劳动力技能障碍。从短期看，土地规模经营还达不到很大规模，农户分散经营仍将是主流；同时农业社会化服务还比较滞后，无法弥补农业劳动力结构性短缺的不足。
“十二五”时期现代农业发展的目标和路径
（一）目标任务
按照发展循环经济、低碳经济的要求，从转变资源利用、生产方式入手，加快发展生态循环农业，推广应用水旱轮作、立体种养等新型高效农作模式，提高土地产出、改良生态环境、培肥耕地地力，实现经济效益和生态效益的有机统一。科学合理利用农业资源，提高资源利用率，推进农业节能减排，改善农业生态环境，增强农业可持续发展能力。把农业增长方式从主要依靠物质投入转向依靠科技进步、提高农业劳动者素质和管理创新转变的轨道上来。在加快转变农业生产方式中，实现粮食安全与农民增收同步发展的双重目标。
——保障粮食等主要农产品有效供给。随着我国工业化、城镇化的快速推进，城乡居民收入水平的不断提高，人口的持续增加，粮食需求总体上呈刚性增长趋势。尽管城乡居民的人均口粮消费基本呈下降趋势，但人均蛋白质消费特别是肉蛋奶的消费不断增加，同期城市居民人均购买的猪肉和鲜蛋分别增加了6.8GYQMbai和2.1GYQMbai，农村居民消费的肉禽及制品和蛋及制品分别增加了11.9GYQMbai和15.9GYQMbai。到2010年，消费需求量已增长到4.69亿吨。在工业化中后期阶段，对粮食中间需求、间接需求的增长会超过直接需求的扩张。保障农产品供给要坚持立足国内的基本方针，着力提高农业综合生产能力，深化农业结构战略性调整，努力实现农产品供给总量平衡、结构优化。
——促进农民收入持续增长。“十二五”期间，要大力创造条件，实现农民收入更快地增长，在国民收入分配格局中，提高农业和农民在国民收入分配中的比例，努力遏制城乡居民收入差距不断扩大的趋势。挖掘农业内部增收潜力，提高农业比较效益，发展农产品精细加工，提高农产品附加值。拓展农业多种功能，发展休闲农业和乡村旅游。三是优化农业区域布局，加快建设农产品优势产业带。大力发展农村二、三产业，鼓励农民就地就近向非农产业转移。加大财政对农村转移支付力度，努力让农民从政策和补贴中得到更多实惠。
（二）主要路径
1．以工业理念谋划农业，大力发展农产品加工业
按照科学发展观、构建和谐社会、走新型工业化道路的要求，依托工业基础优势，以市场为导向，加速规模扩张，提升发展质量；以科技进步和增强自主创新为动力，加快延伸农产品加工产业链，积极培育规模大、水平高、带动强的大型龙头企业。把农产品加工业与推进农业产业化经营结合起来，逐步形成加工体系相对完备、结构布局日趋合理、整体技术先进适用、市场导向作用明显、资源环境可持续的农产品加工业。
2．以优质特色为目标，加快实施基地化生产
围绕主导产品和传统优势产业，选择一批基础好、带动强的基地培植壮大，全面提升基地档次和水平。着力引导主导产业向优势产区集中，大力提高农产品品质，实施标准化生产。探索适合于本地区自然条件的保护性耕作模式，调整农业机械结构，提高土壤蓄水保墒能力和培肥地力。加大基地水利设施建设，扩大农田灌溉面积，推进大中型灌区田间工程和小型灌区节水改造，推广高效节水灌溉技术。
3．以市场需求为导向，着力推进合作化营销
因地制宜发展多种形式农村合作经济组织，拓展合作组织服务功能，促进专业合作经济组织服务功能由单项服务逐步向多环节、多领域、多层次等综合性服务发展。以现代农业产业体系为主体，以产业链条延伸和农业功能拓展为两翼，推进农业产业由单一型扁平化向复合型立体化升级。加强产销对接，加快市场升级，鼓励发展物流配送、农超对接、连锁经营、电子商务等新型业态，提高流通服务水平。加快构建战略产业与主导产业协调发展，生产、加工、流通、服务有机融合的现代农业产业体系。
4．以科技化为动力，引领农业科技创新建设
积极开展种植养殖安全技术集成、农业生物技术产品研制、农业生物与气象灾害防控、农产品精深加工、农业资源保护与利用等领域关键技术的攻关。加强农业先进适用技术的推广和应用，保证技术推广机构公益性职能发挥。加强“科技入户工程”实施力度，扩大科技示范户的覆盖面，提高辐射带动能力。大力推广设施栽培、节水栽培、测土配方施肥、精量播种、立体种植养殖技术，发展节地型农业，提高单位土地产出率。
“十二五”时期推进我国现代农业发展的主要政策措施
（一）发展依托龙头企业的专业合作组织，推进农业产业化经营
加快推进各类专业合作经济组织的管理体制、经营机制、运行方式创新，使各类中介组织真正成为联结农户与龙头企业、农户与市场的桥梁和纽带，提高农业生产的组织化程度。扶持作物规模化种植，通过以奖代补方式，降低土地流入方的生产经营成本，充分调动农业企业、农户开展土地规模经营的积极性。结合地区耕地资源情况，对连片承包耕地50或100亩以上、承包期10年以上，每年一次性给予奖励。对集体统一购种、统一浸种催芽或统一商品化育秧的农户给予奖励；秧田连片达到一定规模以上，给予额外奖励。依托特色资源优势，使农产品生产向优势区域集中，建设县域优势农作物产业带，根据优质产业配套加工企业，形成区域性农产品生产和加工区。采取“企业+基地+协会+农户”等合作方式，走小农户、大基地，小产品、大产业的路子，加强基地与农户、企业之间的联合，发挥加工企业在引进、示范和推广新品种、新技术等方面的作用。
（二）尽快健全和完善相关法律法规，多方位支持农业企业“走出去”
根据我国农业发展需求和外商投资特点，确定外商投资农业产业的开放重点和次序，进一步细化农业类鼓励、禁止和限制的产业指导目录。对于不符合国家农业产业政策的项目，应从立项、注册、审批等方面进行限制和引导，从而引导外资的投向符合农业产业政策，保障农业产业安全。完善农业产业准入条件，对限制类产业的农业企业，外资进入农业企业的股份应有一个明确的比例限制。鼓励外商投资粮棉油糖果菜等农作物优良品种和新畜禽种、种苗的引进，农产品的储藏保鲜等综合开发项目、农产品出口项目等。在扩大农业对外开放中提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力，坚持“引进来”和“走出去”相结合，鼓励与国际供应商签订长期贸易合同，建立稳定进口渠道。在多双边和自贸区谈判中，保护战略性农产品国内市场空间，拓展优势农产品出口空间，保障我国农业产业安全。促进跨国农业投资，获得稳定的农产品供给能力。
（三）积极转变农业生产方式，着力发展资源节约、环境友好型农业
按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，大力开展节地、节水、节种、节肥、节药活动，发展农业循环经济。积极开发运用各种节约型农业技术，大力普及节水灌溉、轻型简化栽培等技术，扩大测土配方施肥的实施范围和补贴规模，提高农业资源和投入品使用效率，拓宽农业发展领域，最大限度地提高资源利用效率，实现经济、生态和社会效益的统一。降低农民利用先进科技的成本，政府出资赋予农业高等院校和农业科研部门科技推广职能，作为目前农业科技推广体系的补充，进一步强化农业科技推广体系建设。鼓励科学施肥，种植绿肥，推广应用生物有机肥，走出一条低消耗、低污染、低排放、高效率的生态农业之路。
（四）建设资源、能源节约和生态保护机制，保障农产品质量
落实环境保护责任制，地方政府对环境质量全面负责，把环保治理纳入经济社会发展评价范围和干部政绩考核。定期公布各地区和主要行业的能源消耗、污染排放情况。打造新型工业节能模式，改变透支资源求发展，设立行业或地区高能耗工艺、技术、设备强制淘汰制度和重点能耗产品准入制度。从政策资金等方面扶持、激励企业降低能源消耗。强化农产品产地安全管理，规范农产品生产基地的产地环境保护工作，增加对农产品主产地环境污染监控范围和频率，从源头上控制污染源或污染物的影响。增强农产品检验检测基础设施建设，提高出入境检验检疫装备和检测技术水平，加强专业技术人员的业务培训。扶持企业建立内部技术开发机构或厂办科研所，重点建设和完善出口优势农产品及相关农业投入品的残留清除工作。
（五）强化农民培训力度，造就现代农业的人才队伍
农民作为建设现代农业主力军，其整体素质决定着现代农业发展的未来走向。通过培养新型农民，为实现现代农业提供智力支撑和人才保障。培养新型农民，包括针对提高农民务农技能的培训和转移农业剩余劳动力的培训。要通过推进农民科技培训专项行动，建立健全农民科技培训体系，促进农民整体科技创新能力的提高。加大对专业农民的科技培训力度，提升经营主体的科技水平。落实就读大专院校农业种养殖技术专业类的学生免交学杂费政策，鼓励大中专学生毕业后兴办家庭农场和农业企业。深入实施“千万农村劳动力培训工程”，不断提高务农人员的文化素质、科技素质和经营能力。深入实施欠发达乡镇“扶千名人才、促千村发展”计划。
（作者均系中国农业科学院农业经济与发展研究所科研人员）
