摘要：SPS措施即《实施卫生与植物卫生措施协定》(SPS)中的动物卫生、植物卫生与食品安全措施。这些措施均建立在保障国家安全、保护人类和动植物的生命及健康、保护环境及防止欺诈行为等目标的基础上，具有名义上的合理性。但这些措施的实施客观上也必将对国际贸易产生一定影响，因此越来越受到各国的关注。本文针对SPS的定义、范围、所采取的形式等内容进行了简要分析，并比较了它与国际标准的异同，以期对两者之间的关系有一个比较清楚的了解。

    在WTO框架下，贸易和公共卫生问题始终是焦点之一，这一领域在过去已经取得显著发展，其中最重要的是订立于1994年的《实施卫生和植物卫生措施的协定》(SPS)。2001年通过的多哈回合宣言中关于知识产权协定和公共卫生问题，也标示着国际社会的坚强决心——以规则为导向的世界贸易体系和公共卫生利益，两者之间能够实现兼容共赢。

    WTO成员的关税一直在进行大幅削减，而且很多产品的关税已经接近于零，但与此同时，各成员却强化了对进口食品和农产品的卫生安全控制手段。“考虑到对于很多发展中国家来说，食品和农产品的出口对于其经济发展举足轻重，进口国的SPS措施要求这一问题对他们就显得格外重要。2003年国际食品政策研究机构出台的研究报告显示，发展中国家所面临的突出问题之一，就是因为进口国SPS措施要求而导致的经济损失、市场份额的下降以及为获得进口国的市场准入而不得已另行追加的设备设施投资。”以中国为例，2007年中国的出口总额为1．22万亿美元，而由于目标市场实施的SPS措施和技术性贸易壁垒(TBT)而导致的直接损失就高达494亿美元。

    从1995年WTO成立到2006年间，在WTO框架下，各成员共提出245起涉及SPS措施的具体贸易关注。其中40％左右与动物卫生健康有关，27％涉及食品安全，29％涉及植物卫生．剩余的4％则主要是单证手续等问题。

    一方面是进口国更加严格的进口食品和农产品的卫生控制手段，一方面是出口国不断提出的降低市场准入门槛要求，两者之间的冲突经常会导致WTO成员诉诸WTO的争端解决机制，以处理相互间的贸易问题。从1995－2008年，共有8起涉及SPS措施的案件通过WTO的争端解决机构(DSB)来裁判解决的。

    不同于以价格为基础的贸易措施(如关税和其他税费)，SPS措施在具体适用上通常透明度较差，技术上也更为复杂，在有些情况下，也容易演化成为变相的贸易限制手段。因此，着眼于SPS的具体规定以及争端解决机构的司法实践，从法律角度研究分析SPS措施，就显得格外重要。

    本文旨在WTO规则下分析SPS措施，重点研究SPS措施的概念定义和国际标准，并区分它们的异同。

    一、SPS措施的定义和范围

     SPS附件将SPS措施定义为：

    1．保护成员领土内的动物或植物的生命或健康免受虫害、病害、带病有机体或致病有机体的传入、定居或传播所产生的风险。

    2．保护成员领土内的人类或动物的生命或健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病有机体所产生的风险。

    3．保护成员领土内的人类的生命或健康免受动物、植物或动植物产品携带的病害，或虫害的传入、定居或传播所产生的风险。

    4．防止或控制成员领土内因虫害的传入、定居或传播所产生的其他损害。

    卫生与植物卫生措施包括所有相关法律、法令、法规、要求和程序，特别包括：最终产品标准；工序和生产方法；检验、检查、认证和批准程序；检疫处理，包括与动物或植物运输有关的或与在运输过程中为维持动植物生存所需物质有关的要求；有关统计方法、抽样程序和风险评估方法的规定，以及与粮食安全直接有关的包装和标签要求。

    从上述定义不难看出，SPS措施的显著特征之一就是其目的是保护人类和动物健康，免受食源性风险；保护人类健康，免受动物或植物携带的传染病传染；保护动植物，免受病虫害的侵袭。至于其手段措施的类型则无关紧要。换言之，SPS措施是以食品安全、动植物卫生为导向的。虽然在很多案例中，SPS措施含有技术上的标准要求，但这不是必须的，一个典型例子就是禁止来源于染有牛结核的种群中的任何活牛的进口。

    SPS措施可以采取多种形式，比如法律、法令、法规、要求和程序等，关贸总协定(GATT)1947第23条1(b)款和《争端解决谅解备忘》第26．1款中的“措施”专门是指“政府的、而不是私营机构的政策或行为”。虽然没有真实案例来支持，但理论上讲，由生产商或行业工会出台的某一基于卫生安全考虑的香肠加工手段，不属于SPS措施，不管在本地市场上这样的加工手段多么具有竞争性，原因很简单，这样的加工手段并不是政府部门所强制要求的。

    在进一步研究SPS措施前，有必要了解一下它和GATT 1994的关系，特别是GATT 1994的第20条(b)款。WI'O 的若干协定于1994年签署于马拉喀什，《马拉喀什协定》的附件1、附件2、附件3中所列的全部协定作为一揽子方案，各成员必须接受。GATT 1994和SPS都位列于附件1中，虽然依照《马拉喀什协定》第16条(3)款，《马拉喀什协定》和附件各协定的法律地位不同，即如果两者内容冲突，则冲突部分以《马拉喀什协定》为准，但是这样的模式并不适用于附件各协定之间的关系，比如说GATT1994和SPS。

    GATT1994只有38条内容，虽然其背后的立法和司法历史源远流长，但不可避免地在适用上会流于简单和宽泛。

    在WTO／SPS领域内，GATT 1994的第20条(b)款是为数不多的最常被援引的GATI'条款之一，从笔者看来，它甚至基本上可以算做SPS之父了。第20条(b)款内容是：“在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止缔约方采取或实施以下措施：(b)为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施。”

    由于缺乏更为清晰和细致的实施第20条(b)款的规则，这使得政府有可能屈从于国内产业或者院外集团的压力，诉诸SPS措施作为变相的贸易限制措施，这导致了后来的SPS的产生。

    SPS第24条清楚地界定了GATT1994第20条(b)款和SPS两者的关系，认为符合SPS的SPS措施将被认为是也符合GATT 1994第20条(b)款，然而，在这个问题上，不存在反之亦然的情形。

     在1996年欧共体——荷尔蒙牛肉案件中，关于GATT1994第20条(b)款和SPS两者的关系，专家组主张“SPS的诸多条款内容增加了实体性的义务，这些义务内容已经明显超越了第20条(b)款内容，是援引第20条(b)款的额外内容”。

    在1997年澳大利亚——三文鱼案件中，专家组也回应了是否应当首先适用GATTl994第20条(b)款还是SPS的问题，专家组认为既然SPS具体处理此类措施，那么SPS应当首先被考量，符合GATF的措施决不能就此推定为是符合SPS的措施。

    二、国际标准

    我们生活在一个深度依赖产品标准的世界。这些标准有时以我们未曾注意到的方式在影响着我们的生活，但是它们对经济生活，包括贸易却有着深远的影响。

    SPS的显著特点之一就是如果存在相关的国际标准、建议和指南(以下简称国际标准)，则鼓励成员基于国际标准制定其SPS措施，这样，既能够实现食品安全和动植物健康保护等目标，又不会扭曲国际贸易。正如在欧共体——荷尔蒙牛肉案件中，常设上诉机构(the Appellate Body)所认为的：“SPS措施协调一致的最终目的是防止此类措施的滥用在成员之间造成武断的或者不合理的歧视，或者变成对国际贸易的变相限制，同时，也不影响各成员采取既是‘保护人类生命健康所必需的’、也是‘有科学依据的’措施，此外，也不要求各成员改变其认为是适当的保护水平。”

    SPS特别认同三个国际标准化机构(三姐妹组织)所制定的标准措施：对于食品安全措施的标准，由国际食品法典委员会负责；世界动物卫生组织负责动物卫生措施；《国际植物保护公约》秘书处则承担植物卫生措施标准的制定。

    依据SPS第2．4条，符合由三姐妹组织制定的相关国际标准的SPS措施，应被视为与SPS规定相一致，因此，对于符合国际标准的SPS措施，其成员无需担心它在SPS下的合法性。

    关于国际标准，截至2009年1月，国际食品法典委员会出台的正式标准共293项，覆盖食品加工、添加剂、标签和包装等。截至2008年底，《国际植物保护公约》秘书处共制定了31项植物卫生措施国际标准，其中包括害虫风险评估、出口、运输、进口、转运、病虫害非疫区、病虫害低度流行区以及卫生证书等。世界动物卫生组织共制定了两类动物和动物产品的国际标准——贸易标准和生态标准，共4项标准——陆生动物卫生法典、陆生动物诊断测试和疫苗手册、水生动物卫生法典以及水生动物诊断测试手册。

    目前，同WTO的153个成员相比，国际食品法典委员会共有182个成员，植物保护公约共有170个成员，世界动物卫生组织成员为174个，但仍有部分WTO成员不是上述组织的成员或者缔约方。来自WTO秘书处的数据显示，截至2007年l0月8日，共有30个WTO成员(当时共151个成员)不是上述组织的成员或者缔约方。这样的情况在一定程度上影响了WTO成员全面参与三姐妹组织国际标准的制(修)订活动，同时也部分解释了为何一些WTO成员在采用国际标准方面显得较为迟缓。

    认真研究SPS的3．1和3．2条，会发现两者在用语上存在一个看似微乎其微，但却至关重要的差别——3．1条用的“基于”和3．2条的“符合”，3．1条要求除非有科学依据，否则成员应当基于国际标准制定其SPS措施，以求协调一致，而3．2条则直接推定凡是符合国际标准的SPS措施， 就符合SPS和GATT 1994的相关规定。

    在欧共体——荷尔蒙牛肉案件中，常设上诉机构推翻了专家组的意见——3．2条将基于国际标准制定的SPS措施等同于符合国际标准的SPS措施，在区分了上面所提的两组用词后，上诉机构认为对于符合国际标准的SPS措施，存在若干要求：从最开始，“基于”的通常含义就与“符合”的通常含义大不相同。只有在甲设立或者建立在乙的基础上，或者由乙来支持，我们才能说甲是“基于”乙。与此不同的是，如果说甲符合乙，则要求就要多得多了，甲则必须与乙相一致，与乙相符，在形式上或者在性质上遵从乙。如果一项SPS措施符合食品法典委员会的标准，当然可以说是“基于”标准之上的，然而，如果一项SPS措施基于同样的国际标准，但却有可能不符合该项标准，原因是该项国际标准中只有部分内容，而不是全部内容被用于这项SPS措施中。

    上诉机构同时也注意到这两个词用于不同的条款中，并没有采纳专家组的观点——两个词的不同用法纯属偶然。

    “基于”和“符合”用在不同的条款中，甚至是在同一条中不同的款项。所以，2．2条用“基于”，2．4条用“符合”。3．1条要求成员“基于”国际标准制定其SPS措施，但是，3．2条却又提及了“符合”国际标准的措施，3．3条再一次提到了“基于”国际标准的措施。所有这一切都表明，在SPS中不同地方使用不同的两个词是有意的，采用这两个不同的用语就是要传递不同的含义。我们在诠释条约时，无权代表当时协定的谈判和起草者来推断这样的用法纯属偶然。加拿大主张在本案中，不同的用词仅属偶然，却又提不出有力的证据来支持这样的主张。我们并不认为这样的理解能够替代协定起草者当时的良苦用心。

    换言之，依照WTO规则，符合国际标准的SPS措施是完全符合SPS和GATT1994的，而基于国际标准的SPS措施则还要全面接受合法性审查。