近年来，我国食品安全事件频繁发生，不仅危害公众生命安全，造成社会恐慌， 甚至威胁社会稳定，影响国际形象。由于食品安全事件具有高度敏感性和特殊性， 一旦贻误时机，极易造成危害扩散，因此必须快速反应和科学应对。2009 年出台的《中华人民共和国食品安全法》设置了专门章节， 对食品安全事故处置进行了具体规定。虽然我国已初步建立了食品安全事故法律法规体系和应对机构， 但食品安全事件应对机制仍需进一步健全。澳大利亚于2007 年正式实施《国家食品安全事件应对预案》，并已先后处置了一系列质量安全事件，积累了丰富的经验。本文分析和总结了澳大利亚的成熟做法，并就完善我国食品安全事件应对工作提出了相应建议。

    一、澳大利亚食品安全法律法规体系及管理体制

    （一） 食品安全法律法规体系 

    澳大利亚先有殖民区（州/ 区），后有联邦，实行联邦和州/ 区分权模式，联邦和州/ 区有各自的议会、行政和司法系统。根据1901 年《澳大利亚宪法》第51条，食品法律基本是由各州/ 区自行确定，并不强制性由联邦政府制定。由于食品法律及标准不统一， 严重制约了州/ 区之间以及澳大利亚与国外之间的食品贸易发展。20世纪80－90年代，澳大利亚通过联邦与州/ 区政府间协议，将食品标准立法权限过渡给联邦政府，引导食品安全统一立法，力图实现全国食品标准与法规的一致。

    联邦统一负责食品标准、食品对外贸易、检验检疫等法律法规制定，这种模式与澳大利亚外向型农业相适应。目前，联邦法律法规主要有《模范食品法》、《出口控制法》、《进口食品控制法》、《农产品法》、《澳新食品标准法》等基本法以及《肉类和家畜产业法》、《农药兽药管理法》、《国家残留物调查管理法》、《肉类检验法》、《牲畜疾病消除信任报告法》等专门法。各州/ 区根据《模范食品法》，制定了相应的州/ 区《食品法》、《健康法》等， 如新南威尔士州的《食品法》、南澳大利亚州的《农产品法》等。

    （二） 管理体制 

    联邦负责食品安全管理的机构主要有卫生与老龄化部、农渔林业部、澳新食品标准局。其中，进出口食品贸易及食品检验检疫由农渔林业部下的澳大利亚检验检疫局负责，肉、蛋、奶、水产品、园艺产品、动物饲料等由农渔林业部下专门部门负责，食品标准制定由澳新食品标准局（FSANZ）负责。各州/ 区食品管理机构则各不相同，新南威尔士设立了食品局统一管理，维多利亚州由健康事务局、奶品局、农渔产品安全局及地方政府委员会共同管理，有的州由卫生部门管理。

    除以上行政机构外，为保护公众安全和健康，澳大利亚建立了覆盖整个联邦、州/ 区以及全食品链的协调和技术机构。根据《食品法规协议》，成立了澳新食品法规部级理事会，由澳大利亚联邦卫生与老龄化部及农渔林业部、新西兰食品安全部、8 个澳大利亚州/ 区卫生及农业部的部长组成，共18 人，负责制定食品法规、政策及食品标准等。理事会下设常务委员会，由各部的部门负责人组成，负责法规及政策协调。常务委员会下又设有执行小组分委会（ISC），负责监督和协调食品法规及标准制定的一致性。同时，在澳大利亚卫生与老龄化部设有食品法规秘书处， 负责各委员会的日常事务。另外，依据《澳新食品标准法》，澳新食品标准局负责制定统一的澳新食品法典，并保持和澳新食品法规部级理事会的政策一致。

    二、澳大利亚国家食品安全事件应对预案

    2003 年，国际上食品安全事件频繁发生。ISC认为，澳大利亚全国范围内食品安全法律法规不一致，执法主体涉及联邦、州/ 区多个部门，虽然大多数食品安全事件可能仅限于某个单一管辖区， 但现代食品大范围流通加大了食品安全事件跨司法管辖区的可能。由此，有必要制定国家层面的行动纲领和指南，在联邦、州/ 区的各监管部门间，采取及时、适当、一致和合作的方式应对各类食品安全事件，并开始着手起草《国家食品安全事件应对预案》。2007 年5 月，预案得到澳新食品法规部级理事会批准通过。澳大利亚联邦、州/ 区政府食品、农业、卫生部门已制定了相应的应急计划和预案，主要有国家反恐怖主义计划、联邦救灾计划、农业应急预案、公共卫生事件管理、澳大利亚兽医计划、“放心肉” 事件协助调查计划、国家食源性疾病暴发管理指南、食品安全紧急情况交流预案、食品召回预案、国家/ 地区食物事故/ 紧急应对计划等。《国家食品安全事件应对预案》不会取代现有的各机构或管辖区的预案，相反，它整合了澳大利亚国家、政府、州/ 区制定的各类相关计划，共同应对食品供应链中出现的食品安全和食品问题，但不负责动物或人类的疾病和疫情爆发。

    （一） 定义 

    《国家食品安全事件应对预案》中的食品安全事件是指任何在食品供应链过程中，可能存在因消费食物而导致引起疾病的风险、潜在风险或假定风险的情况。造成这种危险的食源性疾病可能为微生物、化学、放射性、物理或其他未知因素。食品安全事件可能发生在食品供应链的任何阶段， 包括在初级生产部门具有潜在的或被认为关于食品安全的最终影响的活动。食品安全事件有可能引起媒体或政府的注意。

    国家食品安全事件是指发生的食品安全事件可能或预见到能够影响多个州/ 区管辖区域，无论管辖区是否直接被影响。对于各机构而言，食品安全事件可能在当时只会影响到他们自己的管辖区，但通过通知及信息共享可能会对其他辖区有帮助。

    （二） 应对机构、角色及职责 

    国家食品安全事件应对涉及联邦和州/ 区及地方政府中负责食品、公共卫生、人类健康、农业、环境、消费者事务、司法等联办政府及州/ 区相关部门，同时也包括提供技术支撑的具有专业知识的行业团体或委员会， 如澳大利亚健康保护委员会及其小组委员会，食品监测网络，澳大利亚动物健康、食物链保证咨询组，政府食品传播组，零售商和制造商联络委员会，放心肉委员会等。对于特定的食品安全事件，可能仅需某些应对机构实施响应。

    由于国家食品安全事件应对部门众多， 因此，ISC 对于任一食品安全事件，设计了统一的角色，规定了相应的职责，包括通知机构、中央通报点、食品安全事件联络员，以及领导机构、国家食品安全事件协调员、参与机构、机构食品安全事件管理员、风险评估员、公共交流管理员。通知机构是发现特定食品安全事件，通知中央通报点的任一应对机构。中央通报点是接收所有食品安全事件通知的机构，并传达事件信息到其他应对机构，协调应对机构间的通讯，负责召开初始会议，预案中指定澳新食品标准局承担。食品事件联络员为国家食品安全事件中联系每一个相关机构的第一点，负责将初始信息传递给本机构中的有关人员。领导机构则是指在中央通报点组织召开初始会议后，针对特定食品安全事件，各应对机构协商一致， 确定某一应对机构为通知机构，由其负责协调国家食品安全事件中应对机构行动，确保应对全部完成。国家食品事件协调员整体控制国家食品安全事件的应对，负责分配角色及职责。参与机构是响应国家食品安全事件中的其他机构。机构食品安全事件管理员是参与机构指定代表该机构参与国家食品事件应对的人员， 代表参与机构做出决定。风险评估员是指由FSANZ 负责开展风险评估，实行科学评价，确保公众健康和安全，可能会涉及到一个专家小组或一组专家。公共交流管理员是负责协调事件应对中所有通讯的个人或机构，开展信息交流。

    （三） 应对过程 

    国家食品安全事件应对包括警报阶段、行动阶段、戒备解除阶段，某些食品安全事件可能仅需响应一个阶段。

    警报阶段， 各应对机构通过国家食源性监测网络、食品监测网络、食品召回或海外情报等获知某一食品安全事件，审慎考虑，及时通知中央通报点。中央通报点开展深入讨论，决定是否通知各机构食品安全事件联络员。各应对机构收集相关资料，各自开展初步调查。

    行动阶段， 中央通报点组织召开初始会议， 交流各应对机构初步调查结果， 确定初步应对措施。通过协调一致，指定领导机构、国家食品安全事件协调员、机构食品安全事件管理员、风险评估员、公共交流管理员等各角色及职责。其中，领导机构可能是FSANZ，可能是最初的通知机构，也可能是另一应对机构。国家食品安全事件协调员及领导机构负责及时、有序地召集和主持会议或电话会议，起草应对目标，与受应对措施影响的业界磋商，咨询特定专业团体及委员会，及时发布信息，依据风险评估结果，协商采取一致行动，发布国家食品安全事件应对报告。

    戒备解除阶段，当参与机构同意国家食品事件已结束时，根据预案作出的应对将被终止。所有参与机构将“任务汇报” 或“行动后总结” 作为戒备解除阶段的一部分，用来评估在事件中应对的效率和效果，并由中央通报点整理后交执行分委会审议。整理后的应对案例均作为《国家食品安全事件应对预案》的附件，作为未来同类事件应对参考。

    （四） 应对实例 

    自2007 年5 月澳新食品法规部级理事会批准通过《国家食品安全事件应对预案》至2010 年1 月，澳大利亚先后处置了蔬菜饼干氰苷类物质污染、肉类和冷冻制品金属污染、爱尔兰污染猪肉等食品质量安全事件。以蔬菜饼干氰苷类物质污染事件为例，其应对过程如下。

    2007 年12 月21 日， 日本发布通告，在澳大利亚出口到日本的Piranha 牌蔬菜饼干中检测到了氰化物HCN 高达59mg/kg。2008 年1月8 日，澳大利亚农渔林业部向FSANZ 通报了新南威尔士州Tixana 公司生产的Piranha 牌蔬菜饼干存在高含量污染物HCN。它是一种生氰的葡萄糖苷降解产物，来自饼干中的木薯粉，人类HCN 的致死量在0.5～3.5 mg/kg 体重，偶有人们因摄入足够量的生氰食品而引起中毒死亡的实例。不同品种的木薯存在不同水平自然产生的氰化物，如木薯根部的氰化物含量为15～400 mg/kg 湿重。木薯可以被制作成面粉、薯片、薯条和木薯粉，氰化物可在加工过程中被去除，经过剥皮、粉碎、浸泡、水煮、烘培等处理后可以成为安全的传统消费食品。2008 年1 月10 日，通过进一步确认， FSANZ 向新南威尔士州（NSW） 食品管理局通报了该问题。12 日， FSANZ在全国范围内召回由Tixana 公司生产的Piranha 牌蔬菜饼干。

    警报阶段： 按照《国家食品安全事件应对预案》， 2008 年1 月12 日， NSW 食品管理局向FSANZ 通报了蔬菜饼干氰苷类物质污染事件，FSANZ 当日发出食品安全事件警报，通知相关应对机构。13 日， FSANZ 组织主要卫生官员，召开电话会议， 明确了可能存在的公共卫生风险，并提出需要更多的信息及数据用以进行风险评估。

    行动阶段： FSANZ 组织召开第一轮电话会议，讨论和介绍了问题木薯可能的影响范围以及正在采用的应对措施，发布第一轮情况报告。建议在允许水平下继续销售产品； 同时由于昆士兰州的一家公司从印尼进口了另一种木薯粉制成的食品，其检验结果呈阳性， 澳大利亚检验检疫局负责收集从印度尼西亚进口的问题产品的数据。NSW 食品管理局负责依据现有信息和数据，开展进一步分析。在第一轮电话会议的基础上，组织召开了第二轮电话会议。16 日发布了第二轮情况报告，明确了各机构角色及职责，指定了NSW 食品管理局为领导机构、国家食品安全事件协调员、机构食品安全事件管理员、风险评估员以及公共信息管理员。17 日，发布了第三轮情况报告，提供了从印尼进口的产品信息以及FSANZ 提供的木薯风险评估报告。18日，召开第三轮电话会议，讨论了检验结果、分析方法、FSANZ 提供的报告以及进口数据分析情况。同时，卫生系统官员也召开了电话会议，认为一旦涉及的饼干的确存在问题，医护人员应该提高警惕，保证病例监控系统运转正常。24 日，发布了第四轮情况报告，公布了13 日初次毒理评估结果、检测方法和风险评估结果。25 日， 召开第四轮电话会议，讨论了风险评估方法和适宜指导消费水平。卫生系统官员召开了电话会议， 更新FSANZ的信息并讨论了是否需要进一步的卫生回应措施。27 日， 昆士兰州卫生局发布警报，建议消费者适量食用木薯薯条。29 日，发布了第五轮情况报告，更新了相关资料。30 日，召开第五轮电话会议，讨论风险评估的进展，提出了适宜消费水平。1 月31 日，召开第六轮电话会议，提交并讨论了风险评估报告， 讨论风险评估结果和指导消费水平，但未达成一致意见，主要是对检验方法提出了质疑。3 月4 日，发布了第六轮事件报告，公布了风险评估结果，提醒消费者特別是儿童﹐每天摄取含木薯粉的蔬菜薄片和饼干食品不要超过100 g。

    戒备解除阶段： 各参与机构将“任务汇报”或“行动后总结” 提交FSANZ，整理后提交执行分委会。

    三、对我国食品安全事件应对的启示

    （一） 完善应急管理制度， 健全应对机构 

    2003年我国SARS 疫情发生后，国务院发布了《突发公共卫生事件应急条例》， 不仅适应突发重大传染疫情，也适应重大食物中毒事件。2006 年，国家食品药品管理局根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》中确定的“食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故” 的分工， 组织制定了《国家重大食品安全事故应急预案》、《国家重大食品安全事故应急预案操作手册》。各部门、各地也相继制定了相应的应急预案。2009 年，国家颁布了《食品安全法》，明确规定卫生部门负责食品安全综合协调职责，发现食品安全事故， 应当立即向卫生行政部门通报。可以看出，部分法律法规存在相互冲突。因此，应以《食品安全法》为基础，对现有食品安全事件应对的法律、法规、规章进行系统梳理。借鉴澳大利亚的做法，修订《国家重大食品安全事故应急预案》，构建一体化的综合协调应急管理体制，以事件应对为核心，明确管理框架，确定各部门清晰定位的角色与职责。各应对机构均应强化应急职能， 设立专门的事件应对办公室，不断健全应对机构。

    （二） 重视信息分析交流，建设预警网络 

    澳大利亚国家食品安全事件应对整合了已有的部门监测预警网络， 设有专门的公共交流管理员，专门负责信息收集与分析，在应对机构之间以及政府与消费者、食品企业、新闻媒体之间开展信息交流，及时反应与预警。从事件发生至回复正常秩序，信息分析交流一直贯穿始终。而我国的“三鹿奶粉” 事件中经过1年多长时间潜伏，早在2007年即已出现输美宠物饲料中毒事件，全国各地出现了大量的肾结石婴幼儿病例，但迟迟未进行预警，已运行多年的全国食源性疾病监测网也未很好地发生作用。同时，我国实行的“分段监管为主， 品种监管为辅” 的管理体制，各部门独立开展质量安全监测。因此，更需要整合已有的监测系统，建设统一的预警网络，实现部门间、上下间各类监测信息的共享，提高监测预警分析能力，便于食品安全事件及时处置。

    （三） 基于风险分析，加强科学应对 

    澳大利亚食品安全事件应对基于风险分析理论， 以科学为核心。在事件发生后， 有专门机构开展暴露评估，针对消费者尤其是特定消费群体，提出建议消费水平。同时基于风险评估的结果，开展风险交流和风险管理，采取厂家主动召回、强制召回、扣留查封和撤销执照等系列措施，降低消费者的食用风险，恢复消费者、生产者的信心。回顾近年来我国发生的食品安全事件，多以超范围或违规使用农业投入品，媒体冠以“致癌”、“致畸”、“有毒” 等字眼，极力渲染和放大风险，引起社会恐慌。而我国一旦发生食品安全事件，未以风险分析为基础，多以政府不计代价开展检测和查处，全面收回和销毁为主，成本高昂。应借鉴澳大利亚的做法，加强风险分析理论和方法的科学研究，建立食品安全事件应对所需的风险评估、风险交流、风险管理工作机制。日常监管中，针对食品中的危害因素进行例行评估，在重大食品安全事件中，提供权威的评估结果，及时开展风险交流，采取科学的风险管理措施。

    （四） 注重案例总结评价，提升应对能力 

    澳大利亚在食品安全事件应对结束后，要求各参与机构开展应对总结，并提交书面报告，以便对预案进行评价和修正。对任一食品安全事件应对案例，其总结报告均作为预案附件，一并公开。通过建立食品安全事件应对案例库，一方面可以积累应对经验，不断提升各参与机构的应对能力，另一方面通过向消费者宣传食品安全事件应对的过程，降低社会恐慌。而我国由于食品安全事件应对机构、制度等都存在临时性、不稳定性和非延续性，导致事件应对中所积累的经验难以有效保留， 同类事件甚至多次、反复发生。应借鉴澳大利亚做法，注重案例总结评价，通过自我总结和学习，逐渐建立完整的案例库，不断提高参与机构的应对能力。