在日本传统的食品安全监管体系中,食品安全政府主管部门为厚生劳动省、农林水产省以及刚刚成立的消费者厅。以往日本传统的食品监管理念中对于风险分析是被动式开展,政府、行业、业者、消费者缺乏充分的信息交流和沟通,政府的风险分析工作也缺乏透明度,判断食品是否安全往往是依靠对最终产品的分析和检测,没有形成科学系统的风险分析体系。换言之,即是通过传统意义上的细菌检测,化学污染分析,感官检测和异物检测方法确定产品安全。但2000年以来,日本国内食品安全事件频发,导致国民对食品安全的信任危机。面对巨大压力,日本政府不得痛下决心,为消除食品安全隐患,立足建立更加科学系统的食品安全监管体系。

日本建立新的食品安全体系

2007年,日本根据新的《食品安全基本法》成立了食品安全委员会,从机构建设方面使得风险分析评估机构得以落实。随之确立了科学系统的风险分析基本理念,并将原属于厚生劳动省和农林水产省的食品风险分析职能分离,划归于新成立的食品安全委员会负责,该机构也成为专门的食品风险分析和评估机构。厚生劳动省和农林水产省为食品风险管理机构。风险管理机构可以委托食品风险评估机构进行风险分析和评估,评估机构将评估结果反馈于风险管理机构,提出劝告和监管建议。它们三者之间的关系是责任共担,承担促进相关人员的信息交流的义务,确保政策决策过程的透明度,从而理顺了确保食品安全的优先顺序,摒弃了传统意义上的食品监管方法,确立了预防性风险分析、责任共担、信息公开透明、信息交流、依靠流程进行系统管理,形成了覆盖从生产到消费全过程的科学系统的食品监管体系。

形成“四位一体”的管理机制

日本政府主管食品安全的部门为食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省以及消费者厅。这四驾马车形成了日本中央政府监管食品安全机构的骨架。2010年日本成立了消费者厅,该厅负责食品安全行政,并承担部分风险分析工作。在日本,国内的食品安全主要依靠都、道、府、县地方行政管理部门监管,地方政府设立有517个保健所。厚生劳动省在地方设有地方厚生局以及检疫所。农林水产省在地方设有地方农政局。进口食品主要依靠厚生劳动省监管。

日本政府中央食品安全部门负责加强与地方部门的合作与交流,实现各项政策的系统快速实施,负责监管进口食品、促进国际合作、中央部门对地方自治体进行技术援助,包括促进信息交流、教育和普及相关知识,主要负责制定国家层面的食品监控指导计划。地方政府需通报信息、提高研究和检测技术和能力,培养人才以及提升其资质和监管水平。

都、道、府、县等地方主管部门负责制定地方层面的食品监控指导计划。地方政府所属保健所拥有经营许可的审批权、现场监管指导和对食物中毒的调查、抽样检查、实施召回、实施命令检查、投诉处理、普及食品卫生知识等权利和义务。而HACCP设施的批准和换证以及进口食品的监管或注册检查机构的批准则由地方厚生劳动局负责,类似于我国国内的认证认可机构。在日本除国家的检测机构可以检测食品外,经国家注册的民间检测机构也可以实施检测,形成了国家和民间机构共检的食品检测格局。日本对食品相关业者的要求是遵守食品卫生法,掌握和提高食品生产加工等的技术,实施自主检查。消费者则被要求学习掌握食品安全知识。形成了中央政府、地方政府、业者、消费者“四位一体”共同管理、责任共担的管理机制。

依靠系统流程掌控食品安全

日本政府摒弃了依靠最终产品验证产品安全的传统的食品检测方式,转而引进从种植、生产到餐桌的食品全过程监管理念。政府层面确立科学系统的风险分析理念,对起源于或存在于食品中存在可能危害健康的生物学、化学以及物理等因素进行风险分析和评估,排除对人类健康的危害。日本对食品卫生和标签标识等具有严格规定(食品卫生法第11条,食品卫生及添加剂的标准与规格)。规定食品中原则上禁止含有抗生素、不得检出的农药、不得超过残留限量标准、每个个别要求的食品类所要求的污染物的不检出、病原微生物等的不得检出、不得超过残留限量、成分标准和制造标准。包括转基因食品和辐照食品等必须遵守日本食品卫生法的规定,不得使用指定外添加剂和进行虚假标识,必须遵守JAS法等。2006年,日本要求产品必须标注原产地标识,对食品原料的使用、生产、农兽药的使用、食品添加剂的使用以及储存运输等,必须进行记录并保存两年以上。确立了食品生产流通的履历制度。体现了“事前风险预测和预防”与“事后追查和防控”的监管特征。

日本政府要求企业引进HACCP(危害分析和关键控制点),对建立了HACCP管理制度的企业确认其资质,资质每3年需要重新认定。通过此举使企业加强自主检查,通过HACCP排除食品安全风险。管理部门为地方厚生劳动局。

2006年,日本建立了世界上最严格的农业化学品管理制度“肯定列表制度”。近年来,对于食品的流通过程,日本制定了JAS法和赠品表示法(日文为景品表示法),禁止对食品进行虚假标识和夸大其作用的标识。而《特定商管理法》(日文为《特定商取缔法》)和《消费者契约法》则对食品的流通和销售的管理作出具体规定,要求食品销售签订相关协议,主张公平贸易。为了确保消费者健康和履行对被害者的救济责任,日本还制定了《制造物责任PL法》。这些法律是对食品流通领域的行为进行了规范。可以看出,日本政府采取科学系统的监管方法,其管理覆盖了食品安全的全过程。

食品标识必须符合JAS法和食品卫生法的规定

日本的食品标识必须符合日本JAS法和食品卫生法的规定,JAS法规定,食品必须对原材料、原产地、名称、生产商、赏味期限、保存方法、有无使用转基因食品等作出明确标识。食品卫生法规定必须确保食品安全,对添加剂可能引起过敏的成分、成分标准、制造标准、赠品、器具、容器包装等需作出明确标识,规定不得进行夸大标识。如果没有加贴符合标准的标识,将不得销售或者陈列以及在营业中使用。

在日本上市的食品上通常标识有赏味期限,消费期限,原产地、使用原料等的标识。何谓赏味期限?通常是指最佳品尝期限,换言之,如在规定的赏味期限内食用食品,那么该食品的味道是最纯正的。过了赏味期限能食用吗?也可以食用,食品质量没问题,只是味道没有在赏味期限内那么纯正了。但在品尝期限过后多长时期内是可以食用的,日本一般不作标识,实际上日本将这一判断权力交给了消费者。这使消费者比较困惑。何谓消费期限?在日本是指中文中的保质期。如果超过了消费期限,该食品超过了保质期,所以不可以食用。

通常在日本对进口食品的检测中,口岸检疫所不检查标签标识。进入日本的食品标识通常由进口商负责,按照日本的标识要求进行加贴。规定要求标识必须使用日语,标识于即便不拆开包装也可以容易看到的地方。但如果向检疫所提出要求检查标识,检疫所是一定要去检查的。

日本食品监管体系中认证认可的概念

2009年8月,日本国际协力机构邀请日本厚生劳动省官员在华举办了日本食品法律法规和监管体系的培训会议。日本厚生劳动省进出口食品安全室官员中田步、食品安全情报课藤田一郎进行了授课。

笔者曾经问藤田先生,日本食品的认证认可制度是个什么概念?他回答说:“日本没有食品的认证认可制度或者合格评定程序,即便有的食品需要认证认可,但并不意味经过认证认可了食品就合格了。日本有两种检查方式用于检测食品是否合格,即监控检查和命令检查。通过这两种方式确认食品是否安全。日本对进口食品也是如此。对食品企业进行现场考察,往往都是为发动命令检查寻找依据。当然有一些检查是为了给国外输日食品企业发放注册资格而采取的检查。并非通常意义上经过认证认可产品就和合格了这样的合格评定程序的概念。”

    日本对食品的上市是有着明确的生产标准和标签标识要求的。只要经过卫生许可的企业生产的食品,符合相关生产标准和标识要求的食品都可以上市,并不意味食品必须经过认证认可才可以上市销售。日本也没有制定食品必须经过认证认可才可以上市的制度。在日本不存在通常意义上的食品合格评定程序。

在日本确定食品是否合格的基本程序有两种,一为监控检查,二为命令检查。在日本,只要是经过卫生许可企业生产的食品允许先上市,最终通过监控检查和命令检查把握食品安全。监控检查对食品的抽检率为10GYQMbai。如果监控检查发现违反食品卫生法事例,则监控检查的频率将提高至30GYQMbai。检测费用由国家承担。如再次发现违规事例,则产品进入命令检查程序,接受批批检测,检测费用由企业承担。

对于进口食品也是如此。进口食品经过抽检合格后日本就允许入境。上市后如发现违规则由都、道、府、县负责召回或废弃处理。如产品在被提高至30GYQMbai的频率后被发现再次违规,产品即接受命令检查,进行批批检测,检查结果出来前产品不得通关。如果在命令检查期内多次违规,那么就有可能被启动禁止进口程序。按照我的理解,其管理理念为“我相信你,允许你的食品先上市。但抽检发现违规了那就对不起了,该怎么处理就怎么处理”。

中日食品安全体制存在很大不同

有关学员也提出了这样的问题。即“中国输日食品可以向日本提供产品合格证明书,为什么日本向中国出口食品时却无法向中国提供出口食品合格证明书呢”?

实际上,这一问题涉及食品安全监管体制问题,中日食品安全体制不同,所以监管方法也不同。在日本对企业生产制造需要进行许可,只有获得地方自治体保健所发给的营业许可的业者方可生产食品。

  日本对进口食品设有专门机构进行严格管理,但却没有机构和制度对出口食品安全负责。换言之,政府只对进口食品负责,不对出口食品负责,出口食品由企业自己承担责任。因此,日本在这方面尚需要完善。进而言之,日本有着成熟的食品安全体系,但它只负责进口食品的安全检查,政府机构和检疫所不负责对出口食品的检测。这就出现了我国出口日本的食品,我国政府可以出具食品合格证书,而日本却没有办法向我国出具出口食品合格证书的问题。按照日本厚生劳动省官员的说法,日本没有为出口食品出具合格证明书的机构。

我国相关主管部门、口岸检验检疫机构以及生产企业,需要准确掌握日本食品管理体系的内涵,做到知己知彼,方可制定有效的应对措施。