随着经济全球化及动物和动物产品国际贸易量迅猛增长,由贸易引起动物疫病传播的风险越来越引起各国重视。澳大利亚、美国等畜牧业发达国家大都遵循WTO和世界动物卫生组织(O IE)的规定,对进境动物及其产品实施风险分析的检疫策略。我国作为WTO成员,应遵循国际组织相关规定,学习和借鉴发达国家先进经验,制定和实施适合我国国情的动物和动物产品进出口检疫措施。

    1.动物和动物产品进口风险分析的应用背景

 全球动物及其产品国际贸易多年来一直保持稳定增长。联合国粮农组织( FAO )贸易年报统计表明,仅1961—2000年,动物和动物产品的国际贸易货币值增加了17倍,其中,肉和肉类产品国际贸易占到动物产品贸易总量的56GYQMbai ,增长了20倍。动物疫病已成为制约动物及其产品国际贸易的主要因素。有数据统计表明,全球1980—2000 年间通过动物贸易引入传染性动物疫病的报告共有607例,其中O IE A类病(包括33例FMD) 117例, B类病365例(74例共患病, 142例牛病, 42例绵羊和山羊病, 29例马病, 49例禽病) 。大多案例是在进口国首次发现(420例) 。动物疫病既影响了动物及其产品的国际贸易,又给一些国家提供了“以保护动物和人类健康为由”设置技术性贸易壁垒的条件。

    2.进口风险分析在国际贸易中的作用

 进口风险分析(Risk Analysis)是对进口动物和动物产品时某种疫病传入的概率及其危害(风险)进行评估、管理和交流的方法和过程。它为决策者制定进出境动物和动物产品的法律、法规、条款提供科学依据,使决策更具有科学性、透明性、可防御性,符合动物检疫的国际惯例。进口风险分析在国际贸易中发挥着重要的作用。

 2.1风险分析是国际组织力促在国际贸易中应用的主要原则之一

 由于动物及其产品贸易与传染病传播之间的密切关系,各国际组织越来越多地在兽医卫生和公共卫生全球合作中扮演重要的角色。WTO /SPS协议规定,缔约方可以采取卫生和植物卫生措施以保护国民生命和健康,前提是这些措施不得对其他成员构成贸易歧视或贸易限制。其确立的主要原则包括进口措施( 以保护动物和人类卫生为名义)必须以正确的科学和风险评估原理为基础,不得形成对贸易的变相限制。食品法典委员会(CAC)将风险分析工作原则列为食品法典总原则的一部分,这就意味着在食品法典框架下制定所有的食品安全标准时都要应用风险分析原理。联合国粮农组织( FAO)制定了有害生物风险分析准则。O IE作为WTO授权的国际贸易中动物卫生国际标准的制定组织,也将风险评估纳入法典框架,制定了进口风险分析准则,并明确规定了贸易伙伴所要求的最低卫生保证,促进动物和动物产品的国际贸易,避免因国际交流而传播动物疫病的危险。风险分析已成为国际组织力促在国际贸易中应用的主要原则之一。

 2.2风险分析是动物卫生决策的主要技术支持

 以行政命令为主的动物卫生决策不符合国际惯例,其决策的实施缺乏科学性, 不能适应新形势下畜牧业发展的新要求, 迫切需要建立对风险管理的决策、执行及其效果的监督管理和科学评估机制,依据风险评估来制定风险管理的措施。风险分析是一个科学性的工作。科学的风险分析是将进口过程中的所有危害进行评估,通过在进出口国政府机构、学术界、生产者和消费者之间充分的信息交流,充分考虑评估的不确定性,针对风险评估结果制定科学、客观、透明的风险管理措施,保证了动物及动物产品的贸易的安全。

 2.3风险分析是应对动物及动物产品贸易壁垒,增加本国农产品市场准入机会的重要手段

 风险分析是SPS措施应用的核心原则,是成员制定更高保护水平的SPS措施的依据。这样,成员就不能任意的以保护人类和动物健康为目的制定更高水平的SPS措施,所有高于国际标准的SPS措施必须以风险分析为基础。没有科学依据的动物检疫措施将会受到世界各国的抵制甚至可能会引起国际贸易争端。如澳大利亚以前只允许加拿大、丹麦和新西兰向其出口猪肉,但是见于其他国家的压力,澳大利亚动植物检疫局宣布了一项新的以风险分析为基础的进口猪肉检疫政策,虽然新的检疫条件比过去更为严格,但只要能满足新政策的严格要求,更多的国家将被允许对其出口猪肉。另外, SPS协议提出,如果出口成员能够保证其措施达到进口成员的适当的保护水平,即使这些措施与进口成员在同一产品贸易中采取的措施不同,各成员也应同等地接受其卫生措施,即所谓的卫生措施的等效性。为使等效性进一步在动物卫生措施中进一步落实,O IE在进口风险分析章节专门增加“卫生措施等效性评价指南”。风险评估原则的应用为判断不同卫生措施的等效性提供了一个基础性的框架,为卫生措施的等效性提供技术支持。如此,防止了进口国对动物产品贸易的变相限制,防止了技术性贸易壁垒,促进了贸易自由化。

 2.4风险分析是世界贸易组织框架下双边磋商及争端解决中重要的科学证据

 风险分析是充分科学依据和采用高于国际标准的基础,几乎所有涉及SPS协议的纠纷都提及到风险分析,所占比例高达95145GYQMbai。在WTO的SPS委员会下,由各成员进行各项检疫检验争端进行双边磋商,甚至WTO争端解决机构在审理三大SPS争端解决案例时,也需要以诉讼双方所提供的风险评估数据为审判依据。当WTO成员间进行双边磋商时,实行进口限制措施的成员必须在其他成员要求下提供风险评估数据,诉诸争端解决机制解决时,仍是以风险评估作为胜败诉的审判依据。如在欧盟荷尔蒙牛肉案中,欧盟的进口禁令没有满足SPS协议关于“以风险评估为依据”的要求,成为导致欧盟败诉的主要原因。

 3.国外进口风险分析的应用

 OIE将风险分析原理引入到《陆生动物卫生法典》,制定了各国在动物及动物产品国际贸易中应遵循的进口风险分析准则。SPS协议明确规定,OIE主持制定的标准为动物卫生国际标准,WTO各成员必须以此为基础。澳大利亚、新西兰、美国、加拿大等畜牧业发达国家大都遵循SPS协议和O IE的规定,对进境动物及动物产品实施风险分析。虽然各国地理位置、地形与气候、生物资源不同,经济发展水平、法制完备状况、疫情分布与流行状况及管理水平存在差异,各国的动物及动物产品进口风险分析还是有共同的特点。

 3.1风险分析广泛应用于各种动物卫生工作

 动物卫生工作中存在许多的不确定性。动物及动物产品国际流通的相对自由,动物流行病学数据的局限性、不确定性等,都给动物卫生工作带来很大的风险。政府的动物卫生决策往往涉及到制定对内对外政策、法规、命令和条例等具有普遍约束性质和强制性质的文件,这些文件一旦付诸实施后失败会对社会以及政府形象产生很大影响。从美国、澳大利亚、新西兰和欧盟的进出境检验体系看,为控制动物疫病传入风险,他们在进口动物及动物产品前,先行开展风险分析和评估降低疫病传入风险。同时,在制定动物卫生标准,紧急疫病反应体系建设,建立国家无疫区等国家动物卫生决策中,他们也大多以风险分析为基础。

 3.2基于“可接受风险水平”的风险分析

 “可接受风险水平”,WTO /SPS协议又称之为“适当保护水平(ALOP) ”。适当的动物卫生保护水平(ALOP) ,是指WTO成员为保护其境内人类、动物的生命或健康而采取动物卫生( SPS)措施时,认为适当的保护水平。适当的动物卫生保护水平(ALOP) ,是采取任何SPS措施的依据。若SPS措施适用于国际贸易,须再进行进口风险分析( IRA) 。通过风险评估计算出的风险要与国家的ALOP进行比较,从而采取相应的SPS措施。各畜牧业发达国家大都确立了适合本国国情的ALOP。如澳大利亚定性表达其ALOP,即实施SPS的高水平保护,将风险降低到非常低的水平,而不是零风险水平。[Page]

 3.3实施风险评估和风险管理职能分离机制

 风险评估不仅是风险分析的核心,也是进行风险管理的科学依据。为保障风险评估的科学性、客观性、透明度和有效性,发达国家大都将风险评估和风险管理职能分开,成立专门的风险评估机构,遵循内外一致的原则进行风险评估,同时协调与国际组织,尤其是国内涉及食品安全的各行政机构的信息收集、交换和整合工作。CAC风险分析工作原则强调,风险评估和风险管理应职能分离,以避免风险评估者和风险管理者的职能混淆。在食品法典框架下,风险评估是由联合专家委员会负责,而风险管理是由各食品法典委员会负责。新西兰农林部(MAF)下设的生物安全局(BA) ,加拿大食品检验署(CF IA)下设的动物卫生与生产局(AHPD) ,美国兽医局(VS)下设的流行病学和动物

 卫生中心(CEAH) ,欧盟的欧盟食品安全局等都是风险评估机构。风险评估机构作为科学咨询机构而非决策机关存在。如欧盟食品安全局不受欧盟委员会、欧盟其他的机构和成员国的管理机构的管辖,独立开展工作。日本于疯牛病事件后,成立了食品安全委员会,独立于行政管理机构厚生劳动省和农林水产省,独立进行风险评估和风险交流的实施。

 3.4成立项目组,实施风险评估

 这些国家大都将每个风险评估工作作为一个项目来管理。充分的风险分析需要不同的技能,如流行病学家、病毒学家、微生物学家、寄生虫学家、气候学家、昆虫学家、野生动物专家、统计学家和经济学家等。根据风险分析的性质和过程,并通过与各方面的交流,确定负责每个评估工作的不同技能的专家人员,成立项目组,实施风险评估。

 3.5制定了完善的指导性法规和准则

 确立了进口风险分析框架。世界动物卫生组织制定了《进口风险分析准则》,确立了动物及动物产品国际贸易中广泛采用的风险分析框架。发达国家大都以此为基础,制定了法规形式的风险评估标准和方法。如美国制定了《风险分析内部指南》( Internal Directive on Risk Analysis) ,澳大利亚制定了《进口风险分析( IRA)手册》,加拿大制定了《动物卫生和生产风险分析框架》等。

 确定了风险分析中应该考虑的因素。为了更好的做好风险分析工作,各国大都在指导性准则中确立了风险分析中考虑的因素。动物疫病风险评估工作主要涉及生物学因素、国家因素和商品因素三个方面。进口动物及动物产品时,首先考虑该种动物的易感疫病;确立动物疫病后,对出口国的国家和商品因素开展评估工作。在国家层次上,他们要评价该类动物疫病在出口国的流行率/发病率,以及该国控制和监控这些疫病的能力;在企业层次上,要对第三国生产企业进行严格的考察工作,以评价该企业是否存在污染动物产品的风险;在商品即动物和动物产品因素上,要检验该商品是否感染相关的疫病因子。如果上述三个层次中任何一个层次存在风险,即拒绝从该国家进口动物及动物产品。确立了开展风险分析工作的法定情形。风险分析工作的起始有其特定的条件。各国在这方面有所不同,但是总体说来有以下情形:当进口新产品时;当从新的国家或地区进口产品时;当某国或某地区的动物卫生状况发生改变时;在进行区域区划认证过程中;在促进产品出口时,甚至在制定政策措施时均要进行评估和分析。当然,如果情形相近或相似情况下,可以采用本国已经作出的风险评估结果,或者由其他国家或国际组织做过的客观公正的风险评估结果。

 制定了完备的风险分析运作程序。为了促进风险分析工作的顺利实施,各国大都制定了风险分析运作程序,从风险分析的启动到进口政策的制定整个过程按照明确的时间表进行。这大大提高了进口风险分析工作的效率。另外,澳大利亚还规定了完备的上诉程序,利益相关者如果对风险分析的过程不满意,可以在不同阶段向独立于BA的进口风险分析上诉小组( IRAAP)和副部长提出上诉。

 3.6重视同利益团体间的相互交流

 重视同利益团体间的相互交流是各国风险分析运作过程中非常重要的特点。有专家称,风险交流可能是风险分析过程中最重要的部分。动物卫生工作存在许多的不确定性,如数据、资料的不完整、不完全和不准确等。对这些不确定性因素在风险评估中都要做到充分的交流,以充分利用个人知识的互补性。风险交流是WTO透明度原则的体现,也是确保风险评估结果客观公正的有效途径。从危害确认、风险评估和风险管理的整个风险分析过程都要进行风险交流。包括同进出口国家和地区的决策机关、进出口商及其他相关的利益团体的交流。通过风险交流,收集危害和风险方面的信息和建议,然后将风险评估每一步的结果以及建议采取的风险管理的措施在利相关团体间进行交流。各国大都通过网站公布等多种形式,将风险评估的结果公布于众,供利益团体评议。

 4.小结

 随着我国养殖业迅速发展和国际贸易的快速增加,国际、国内动物防疫形势愈来愈严峻。我国动物和动物产品的进出口正在经受前所未有的考验。完善我国进口风险分析运作机制成为当前迫切需要解决的问题。鉴于当前全球与我国的动物及动物产品对外贸易形势,我国应尽快确立风险评估机制。这既是作为WTO 成员的权力和义务,又是我国提高动物防检疫决策的科学性、合理性和可行性的需要,是提高我国动物卫生状况、保证动物源性食品安全卫生质量以及保护本国产业的重要途径。