摘要：介绍国内外实施食品安全监管的措施并分析其成功经验，为中国食品安全行政执法体制改革提供借鉴。

    关键词：食品安全；监督管理；经验

    随着经济全球化、贸易一体化的发展，食品安全成为世界性问题，各国政府都积极加强调控以防止出现食品问题。发达国家的食品安全监管体系已较完善，相关法律制度也较健全，其成功经验为中国加强食品安全监管提供了有益的示范。通过对国内外食品安全监管措施的分析和总结，从中探寻健全中国食品安全监管体系的道路。

    一、国外的成功经验

    职能整合、统一管理是发达国家食品安全监管的显著特征，许多国家都成立了专门的食品安全监管部门，并注重部门间的协调，以提高食品安全监管的效率。

    1．美国：多部门合作

    美国负责食品安全的机构主要有4个：食品和药品管理局、食品安全检验署、国家环境保护署、国家海洋渔业署，分别对不同类别、不同生产阶段的食品安全实施监管，农业市场署、动植物卫生检验署、疾病防治中心也是美国食品安全的重要监管部门(表1)。这些部门的工作范围互不交叉，一个部门独立负责一个或数个产品的监管工作，实行从种植到销售的全程跟踪。

    由于执法机构众多，为避免出现分工不明、权责不清的现象，美国于1998年成立了食品安全管理委员会，负责协调各机构工作。该委员会成员由农业部、商业部、卫生部等多个部门的负责人组成，委员会主席由农业部部长、卫生部部长、科学与技术政策办公室主任共同担任，目的在于促进各部门间的沟通和协作，避免出现监管真空。这种分散与统一结合的机构设置模式，既可以给予各部门充分的执法权，涵盖不同类别的食品监管，又能够促进部门间的合作和协调，对整个食品行业进行全方位管理。

    2．欧盟：一体化管理

    近年来，疯牛病、口蹄疫等疾病相继在欧盟各国蔓延，但各成员国的食品安全法规不完全一致，加大了疫情的控制难度。为统一监控食品安全，2002年成立了欧盟食品安全管理局(FSA)，主要职责在于建立成员国之间的合作网络，与消费者就食品安全问题进行对话，向欧盟委员会提出决策建议等。

    在FSA的督导下，欧盟成员国对原有监管体系进行了调整，通过合并、重组将食品安全监管职能集中到一个部门，由其全权负责食品从生产到消费各环节的质量安全，以提高组织效率和监管力度。FSA还向成员国提供必要的风险支援。各成员国相关机构定期将本国食品安全情况向FSA汇报，由FSA对可能出现的食品安全风险进行评估，为各成员国制定政策提供参考。当发生食品安全危机时，欧盟理事会将成立危机处理小组，FSA则为该小组提供必要的技术支持和应对方案。

    欧盟食品与兽医办公室是FSA下属负责监督各成员国执行食品安全法规情况的机构，并监管欧盟进口食品安全。起初其监督范围仅限于家畜类食品，随后逐渐扩大到饲料和非动物食品，以及对食品行业各项收费进行核查。该机构每年都会到各成员国实地考察，以听证会、产品抽查等方式调查各国食品安全实施状况，并将调查结果、意见或建议向欧盟委员会、相关国家及社会公众报告。

    3．日本：多方协同制衡

    日本食品安全管理机构主要有农林水产省、厚生劳动省和食品安全委员会。各机构分工不同，农林水产省主要负责农产品生产环节的安全管理，包括监督农药、化肥、饲料的生产、销售和使用，检查本国生鲜农产品及粗加工产品，对农产品品质和标识进行认证等；厚生劳动省负责加工和流通环节的监管，主要是食品加工企业的资质认证和经营许可，制定食品加工卫生标准，调查处理食物中毒事件等。在食品抽样检查程序中，二者的执法权限不同。农林水产省只抽检本国食品，旨在分析产品安全性以指导生产，而厚生劳动省可对本国和进口食品进行抽查，主要检验细菌污染和寄生虫繁殖情况，检测食品中添加剂、农药、兽药、重金属的残留量，对大豆、玉米、番木瓜等食品进行转基因检查。其抽查结果可对外公布，并对违规企业实施处罚。农林水产省和厚生劳动省也有合作，如两个部门共同制定农药、兽药残留限量标准。食品安全委员会则对二者的工作进行协调，负责评估食品安全风险，确定风险程度和等级，对存在安全风险的企业，督促农林水产省和厚生劳动省采取措施，并监督实施情况。

    二、中国的积极探索

    近年来，中国食品安全问题日益突出，先后发生了多起食品安全事故。尽管中国已颁布800多部(篇)关于食品安全的法律、法规及各种规范性文件，但执法体系仍有许多不完善之处。为此，中国部分地区开始探索新型的食品安全监管方式，并取得了积极成效。

    1．北京： 建立全程控制体系

    北京城市人口众多，食品消费量大，50％以上的蔬菜、肉类等农产品由其他省市供应，食品安全监管难度较高。围绕构建安全消费环境，提高食品安全控制水平，北京建立了“从农田到餐桌”的全程控制体系，以预防和消除食品安全危害为目标，重点实施食品安全科学评估、信息收集与发布、市场准入、监测抽查、突发事件应急处理等制度，明确食品生产者、经营者、食品监管部门各自在食品安全控制体系中的责任。新的食品安全监控体系最大的特点在于市场准入和追溯制度。北京21家农产品批发市场都与大型食品生产企业和无公害蔬菜基地签订了定向经营协议，进入市场销售的肉制品、蔬菜、水产品等25个类别的食品，都必须提交产地证明和检测报告，农贸市场还利用快速检测仪随机检测农药残留量。所有产品在销售前都要进行电子信息登记，对生产、加工、销售信息进行记录，并加贴条形码，一旦发现问题可迅速追踪到责任人，以便采取措施制止问题产品继续销售。2003年，北京成立由工商、卫生、商务、质监、农业等15个部门组成的食品安全领导小组，负责全市食品安全工作的统一调度。由工商局、卫生局、质量技术监督局、商务局、出入境检验检疫局、城管局和药品监管局等7个部门汇总全市食品安全信息，每月发布一次，内容主要包括：食品安全监测和抽查结果、处理意见；食品安全投诉举报总数、类型、与上年同期的对比分析；突发食品安全事件调查；食品消费预警信息等。同时采取备案、抽检、下架、退市等措施，加大对不合格食品及其经营者的惩戒力度，确保食品质量安全。

    2．上海： 监管部门职能平移

    目前，中国食品安全监管主要采取分段管理模式，多个职能部门并行管理，部门之间缺乏协调和联动，往往造成职责不清且浪费公共资源。上海不断改革现有的食品安全监管体制，积极探索高效的监管组织设置和执法方式。2004年，根据食品行业的发展现状，上海对原有的食品安全监管部门作出重大调整，将由卫生部门负责的食品流通、消费环节的监管职责划归食品药品监管部门，而除保健食品以外的其他食品生产加工环节的监管职责，则划归质量技术监督部门。自此，各部门分工更加明确，职责更加清晰。食品药品监管局负责管理食品流通和消费环节，保健品、化妆品生产环节的质量安全，依法查处重大食品安全事故；质量技术监督局负责除保健品以外的食品生产、加工环节的监管；农业委员会负责指导、监管初级农产品的生产；工商局负责管理食品企业经营活动，取缔无照经营，卫生部门则不再负责食品安全管理。重新调配监管部门职能的目的在于逐步实现食品生产、流通、消费由一个部门监管，形成综合化、专业化、体系化的监管模式，使食品安全监管更趋统一和高效。

    三、国内外食品安全监管的启示

    1．完善的法律体系是有效进行食品安全监管的前提

    欧盟、美国、日本都非常重视食品安全法律法规的修订和完善。欧盟为在各成员国间形成统一的食品安全监督体制，先后制定了20多部食品安全法规，形成了比较完整的法律体系。在此基础上，各成员国根据欧盟的要求，相继制定了涵盖所有食品类别及环节的法律制度。2006年，欧盟开始实施新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》，进一步强化现行的食品安全监管机制，在欧盟内部实行更严格的食品安全标准。

    19世纪末至20世纪初，美国陆续颁布多项与食品有关的法律，其中《食品、药品和化妆品法》禁止销售未获批准的食品和药品，以及拒绝对规定设施进行检查的厂家生产的产品。所有食品、药品、生物制品、化妆品、医药器械、仪器、有放射性的电子产品在进出口时均需接受食品和药品管理局的检查。这是此后出台的《食品质量保护法》、 《公共卫生服务法》、 《联邦肉类检查法》等法律的基础，还有针对添加剂、婴儿食品等特殊食品的专门法规。这些法律规定了食品安全的指导原则和具体操作程序，使食品监管、疾病预防和事故处理都有法可依。

    《食品卫生法》和《食品安全基本法》是日本保障食品安全的两大基本法律。《食品卫生法》于1948年颁布并经多次修订，明确规定政府、食品行业机构和人员保障食品安全的责任。2003年又出台《食品安全基本法》，强调食品安全预警处理和风险应对，并成立隶属于内阁的食品安全委员会，推行新的食品安全行政执法体系。完备的法律制度为监管部门的执法提供了强有力的法律保障，为建立和完善食品安全监督体系打下了坚实的法制基础。

    2．预防为主的执法理念是有效进行食品安全监管的逻辑起点

    发达国家始终坚持预防为主的理念，注重从源头上防范食品安全问题，从而大大减少了爆发食品安全危机的几率。HACCP制度被认为是当今确保食品安全最有效的措施，其要求关注食品行业全过程，对原材料生产、食品加工、流通、消费的每个环节中的危害进行分析，按照相关标准实施产品控制，以防止发生食品安全事故。日本政府于1995年建立全面的HACCP体系，通过对食品生产的全程分析，发现可能存在的安全隐患，确定关键控制点并在生产中严密监控，一旦出现问题，立即采取控制措施消除隐患。采用HACCP体系，既能全面监控整个生产过程，使食品由生产到消费的各个环节都在统一规范下运行，又能减少食品安全控制成本，提高经济效益。

    欧盟的《食品安全白皮书》明确提出要加强食品安全预警能力，2002年建立的欧盟快速报警系统，就是将信息管理体系应用于食品质量安全预警和应急。该系统收集来自所有成员国的食品安全信息，一旦发现存在对人体健康产生危害的食品问题，就立即通报给各成员国相关机构，由各国食品安全监管部门对危害进行评估，并迅速启动应急机制，采取终止或限定问题食品的销售、使用等紧急措施，确保食品安全。

    3．统一的执法机构是有效进行食品安全监管的组织保证

    统一的执法机构进行集中监管是保证监管成效的重要手段，加强食品安全管理部门间的协调是目前国际上普遍的做法。主要有两种类型：① 以德国为代表的欧盟模式。将原有的食品安全监管部门合并为一个独立的监管机构，对食品生产、流通、贸易和消费全过程进行统一管理，彻底解决部门间协调性差的问题。德国将食品、农业和林业部改组为消费者保护、食品和农业部，对全国食品安全进行统一监管。丹麦将农业部、渔业部、食品部合并为食品和农业渔业部，形成全国食品安全统一管理机构。法国设立了食品安全评价中心，荷兰也成立了国家食品局。② 以美国为代表的“分散－统一”模式。虽然食品安全管理权仍分属多个部门，但由食品安全管理委员会实行垂直管理，不同种类的食品划归不同部门管理，使各部门分工明确，各司其职，通过紧密协作实现食品安全监管体系的有效运行。

    4．科学完整的检验体系是有效进行食品安全监管的技术基础

    食品检验检测是依照法律法规和相关标准，判断食品安全及卫生的主要手段，对保障食品安全、提高食品生产水平有着重要作用。欧盟非常重视以公共实验室为依托的检验检测体系。丹麦建立了生产者自检、官方检查、一般检验、口岸检验相结合的检验体系，形成了“种植－收获－运输－加工－零售”的全程监测程序，以利于监控疫情，降低食品安全风险。德国的食品安全检验标准严格，检测体系规范统一，官方与民间的多层次检验机构保证了德国食品安全监管的高效、有序。① 企业自我检测。德国制定了一系列激励措施及违规处罚条例，促使企业重视并加强自我检测。② 中介机构检测。这是介于企业与政府间的完全独立的技术检测机构，受政府、企业、行业协会等委托从事食品检验。③ 政府免费检测。德国政府定期对市场上销售的食品进行抽样检测，以便及时发现问题，控制事态进一步恶化。

    北京通过应用食品检测车、检测箱等流动检测设备，增强食品快速检测能力，建立起食品安全监控平台，实现了食品安全信息的整合和共享，按食品经销企业信用度实施分级管理，并制定对信用度差的企业的惩戒措施。高效、权威的检测体系是实施食品安全预警的重要信息来源，也为食品安全信息的获取和发布提供科学依据。